مشكلات ساختار اداري در ايران

دكتر اسماعيل غلامي-حجت طاهري گودرزي
مقدمه: جهان سوم، كشورهاي درحال توسعه، جوامع روبه رشد و يا ممالك جنوب، همه عناويني براي توصيف گروهي از كشورهاست كه داراي تشابهات اقتصادي، سياسي، اداري، اجتماعي، فرهنگي، فني و تكنولوژيك هستند. اين كشورها ضمن تفاوتهاي بسياري كه با يكديگر دارند از جهاتي آن چنان شبيه يكديگرند كه مي توان آنها را در يك گروه يا دسته مورد بررسي قرار داد. يكي از جنبه هاي مشترك بين كشورهاي جهان سوم، خصوصيات نظام اداري حاكم بر اين جوامع و مشكلات ناشي از آنهاست؛ خصوصيات مذكور به گونه اي مشابه اند كه اين كشورها را به نحو بارزي از ديگر ممالك متمايز مي سازد. خصوصيات و مشكلات نظام اداري حاكم بر اين قبيل كشورها، زيربنايي بوده و از ويژگيهاي آن مي توان به سياست واگذاري فعاليتهاي اقتصادي به دولت و محدود ساختن بخش خصوصي اشاره كرد. سياست مذكور بر اين مبناي نظري استوار گرديده كه چنانچه دولتها وارد فعاليتهاي اقتصادي نشوند، نابرابريها گسترش خواهديافت، و گروههاي آسيب پذير جامعه هرگز نخواهند توانست به منابعي دست يابند كه معيارها و ضوابط متكي بر اصل عدالت اجتماعي ايجاب مي كند. اما تحولات اروپاي شرقي و تجارت كشورهاي پيشرفته جهان نشان داده است كه كناره گيري دولتها از فعاليتهاي اقتصادي به ندرت از روي ميل صورت گرفته و در بيشتر موارد سنگيني بار بدهي بخش دولتي و افزايش جبران ناپذير فساد اداري و اجتماعي و همچنين كسر بودجه دولت سبب گرديده كه دولتها از انجام فعاليتهاي اقتصادي كناره گيري كنند. با يك نگرش سيستمي به مبادلات بين المللي و معادلات سياسي و جهت گيري نظم نوين جهاني و اقتصادي و ريشه يابي گرايش دولتهاي جهان سوم به دولتي كردن ساختارها و نهادهاي موجود كه معضلات ديوان سالاري و بوروكراسي دولتي و درنهايت فساد و مخاطرات اداري را به دنبال دارد، متوجه خواهيم شد كه يكي از راههاي حل بحران عوامل تهديدكننده ساختار اداري اين كشورها، واگذاري فعــــاليتها به بخش خصوصي و كناره گيري دولتها از ايــن قبيل فعاليتهاست. راه حلي كه عوامل موثر در بروز ناهنجاريهاي اداري را كاهش داده و موجب اصلاح ساختار اداري كشور مي گردد. ساختاري كه دربرگيرنده تلاشي انتظام يافته و يكپارچه است، تا بتوان از اين طريق تغييراتي اساسي در نظام اداره عمومي و سلامت آن به دست آورد و توان اداره عمومي را براي رسيدن به پيشرفت قابل ملاحظه ملي و اهداف توسعه افزايش داد.
در اين مورد بايد بين اصلاح ساختار اداري و بهبود و سلامت نظام اداره عمومي، تفاوت قائل شويم. بهبود و سلامت نظام اداره عمومي نشان دهنده رهيافتي هدف دار است كه درجهت حل مسائل موجود گام برمي دارد. درحالي كه اصلاح ساختار اداري، فرايندي سيستماتيك و مستمر است كه مسائل موجود و آتي را در چارچوب چشم اندازها و مسائل زيربنايي جامعه اصلاح و دگرگون مي سازد.

مشكلات مديريتي
در آغاز هزاره سوم و همزمان با مطرح شدن مضموني به نام نظم نوين جهاني كه شاخصه هاي كلان آن تا حدودي مشخص و معين شده است، مفهومي از نظم اقتصاد جهاني نيز بر سر زبانهاست. شاخصه كلان نظم اقتصاد جهاني، خصوصي كردن ساختارهاي صنعتي، توليدي و مديريتي جامعه است. و تفكر و قدرت سياسي حامي اين روند حركتي - در نظم اقتصاد جهاني يا خصوصي سازي - در كشورهاي سرمايه داري بازار محور، به نمايندگي اتحاديه اروپا، آمريكا و ژاپن قرار دارد. علي رغم اينكه سه مدل سرمايه داري بازار محور (اروپا، آمريكا و ژاپن) داراي اختلافات بينشي و نگرشي زيادي هستند ليكن در حمايت از اين روند، همكاري و تعامل مثبتي با يكديگر دارند و بازوي اجرايي اين همكاري و تعامل نيز، سه سازمان بين المللي - بانك جهاني، تجارت جهاني و صندوق بين المللي پول - است كه ضمن هماهنگي و همكاري نزديك، پيكـــــره اقتصاد جهاني را تشكيل مي دهند. اين نهادهاي مالي درپي آن هستند كه كشورها را يكپارچه سازند. اين سازمانهاي پولي و مالي و دول حامي آنان، شرط كمك به اقتصاد كشورهاي درحال توسعه را ترغيب ساختارهاي حكومتي / اقتصادي به خصوصي كردن فرايند توليد و بوروكراسي مترتب بر آنها، منوط كرده اند كه به عنوان نمونه مي توان به دستورالعملي اشاره كرد كه طي آن بانك جهاني از اعطاي وام به كشورهايي كه از پيوستن به صندوق بين المللي پول و يا سازمان تجارت جهاني امتناع كنند، خودداري خواهدكرد. آنهايــــي كه با جهان بيني سيستم اقتصاد سرمايه داري بازار محور سخن مي گويند اذعان دارند كه ابتكار عملهاي فردي و بازارهاي رقابتي، نقش حساسي را در پرورش رشد اقتصادي فعــال، توسعه و همچنين فقرزدايي به عهده دارند. از اين رهگذر در تعاملات دروني سازمانهاي پولي و مالي بين المللي، و از آن جمله بانك جهاني، صندوق بين المللي پول و ســازمان تجارت جهاني با فشار اقتصاد سرمايه داري غالب بازار محور از اين سازمانها كه خود بنيان گذار آن بوده اند، خواسته شده كه 50 درصد فرصتها را به ارتقاي بخش خصوصي اختصاص دهند. شعار اصلي تفكر بازار آزاد كه هم اكنون در كشورهاي درحال توسعه و پيشرفته حاكميت پيدا كرده است، خصوصي كردن ساختارهاي صنعتي/ توليدي است، و آن را يكي از راههاي مهم ايجاد فرصتهاي شغلي مي دانند كه جهان درحال توسعه در دهه هاي گذشته به شدت بدان نيازمند بوده است.
تحقيقات نشان مي دهد طي 30 سال آينده و تنها در قاره آفريقا بايستي حداقل 140 ميليون فرصت شغلي جديد ايجاد شود. و اين درحالي است بخش دولتي تنها قادر است 40 ميليون فرصت شغلي ايجاد كند. در خاورميانه مخالفتهاي ايدئولوژيك عليه توسعه بخش خصوصي محدود به گروهي از كشورهاي درحال توسعه بوده است. از مجموع كشورهاي عــربي تنها يمن جنوبي به پيروي از الگوي برنامه هاي اقتصادي نوع روسي (برنامه ريزي كاملاً دولتي و متمركز) متعهد مانده بود، ليكن اين كشور فقير و ازنظر سياسي متشتت اكنون با يمن شمالي ادغام شده و تفكر ماركسيسم آن نيز زايل گرديده است. درعين حال در كشورهاي خاورميانه بخش دولتي، بخش حاكم در ساختار اقتصادي و توليدي است. تنها در مراكش و اردن مي توان حضور چشمگيري از بخش خصوصي را در توليد و تجارت مشاهده كرد. در ساير كشورهاي مشابه نيز دولت، حاكميت و پادشاهي، ساختارهاي صنعتي / توليدي را از آن خود كرده اند.
اگرچه امروزه يكي از اركان فكري و ماموريتهاي اصلي سازمان تجارت جهاني برپايه جذب و به عضويت درآوردن كشورهاي درحال توسعه متمركز گرديده است. و در اين راه بسياري از كشورها با فراهم ساختن شرايط داخلي به عضويت آن درآمده و هم اكنون در كميته هـــاي تصميم گيري بسيار فعال عمل مي كنند. ليكن از ميان كشورهايي كه توانايي عضويت را دارند - حدود 155 كشور - تنها 10 كشور و از آن جمله بعضي از كشورهاي تازه استقلال يافته شوروي سابق، افعانستان و سومالي - آن هم به دليل نداشتن حكومت مركزي واحد، نداشتن امكانات لازم و درگيريهاي داخلي - هنوز فرصت ثبت نام را نيافته اند. در اين ميان تنها كشوري كه با وجود دارا بودن شرايط و امكانات نسبي، حتي براي ثبت نام اقدام نكرده، ايران است. به طوري كه علي رغم پشت سرگذاردن تقريباً چهار برنامه پنج ساله توسعه، كماكان استراتژي خاصي براي اين مهم در ايران وجود ندارد. لذا از اين پس ما شاهد به اجرا درآمدن تعرفه هاي تنبيهي عليه ايران خواهيم بود و هرچه زمان مي گذرد، شرايط مذاكره دوطرفه را نيز از دست خواهيم داد. با وجود اين، مطالعات نشان مي دهد كه درصورت بازگذاردن دروازه هاي توسعه، حدود 90 درصد صنايع كشور اعم از توليدي، بازرگاني و خدماتي با بحران روبرو خواهندشد. ليكن چنانچه به طوراصولي و در قالب برنامه گام برداريم، با برآورد خوشبينانه مي توانيم حدود 60 درصد و با برآورد واقع بينانه حدود 40 درصد از بحران رامهار كنيم. بنابراين، سازمان تجارت جهاني به تيغي دولبه شباهت دارد كه ما تنها به لبه نازك آن توجه داشته و از لبه ضخيمتر آن كه اقتصاد كشورهاي توسعه يافته را هدف قرار داده است، غافل مانده ايم. و لذا كشور ما با دارابودن مواداوليه بسيار غني، وجود سرمايه هاي عظيم مادي و ذخاير خدادادي، استفاده از ماشين آلات و تجهيزات نسبتاً خوب و با دراختيار داشتن نيروي كار ارزان، به طور بالقوه از قابليت و مزيت نسبي رقابت در عرصه جهاني برخوردار است. اما مشكل اصلي ما در عامل مديريت است.

عوامل زيربنايي حضور دولتها در بخش اقتصادي
علت اينكه چرا دولتهاي اين منطقه در بخش اقتصادي / توليدي حضوري انحصاري و تام و تمام دارند ممكن است دلايل بسيار زياد درپي داشته باشد. ليكن ما در اينجا به چهار علت عمده و مشكل ساز اشاره خواهيم كرد.

1 - ميراث تاريخي توأم با ترس و چالشهاي دروني و خطرات بيروني: در كشورهاي جهان سوم و از آن جمله مصر، ايران، سوريه و تركيه دولتهاي جديد و به اصطلاح مدرن از اعقاب مستقيم سيستم هاي سياسي هستند كه براي رويارويي با خطرات براندازي داخلي و خارجي و حفظ حيات و موجوديت خود لازم مي بينند در تمام زمينه هاي حيات ملي و اقتصادي، اقتدار و نفوذ خود را گسترش دهند.
قاهره، بغداد و دمشق قرنها مركز مديريت و سازمانهاي امورعمومي بوده اند و تمركزگرايي مديريتي در ايــن شهرها افزايش يافته و گسترده تر شده است. تهران از اواخر قرن هجدهم نقش سازمان يافته تنظيم فعاليتهاي اقتصادي را به خود مي گيرد. و آنكارا به عنوان پايتخت جمهــوري تركيه درواقع از زيرخاكروبه هاي امپراطوري عثماني سر برآورده است. بوروكراسي ها و مديريتهاي عمومي نيز خود را با شرايط جديد سياسي منطبق كرده و همچون ساختار و اقتدار اقتصادي / توليدي، حضور خود را در بسياري از عرصه ها و زمينه ها و ازجمله قلمرو اقتصادي گسترش داده اند.
2 - ناسيوناليسم و يا جزميتهاي ايدئولوژيك: بسياري از كشورهاي منطقه و از آن جمله ايران در تلاشهاي گسترده و عمومي خود براي رهايي از قدرتهاي كهن و سابقه دار استعماري و كسب استقلال و خودمختاري اقتصادي به شدت به سوي برنامه ريزي متمركز و سياست درهاي بسته اقتصادي و ملي كردن بخشهاي كليدي صنعت و اقتصاد روي آوردند. در ايران، استقلال از ميراث شوم نظام پادشاهي باعث شد كه تلاش شديدي صورت گيرد تا يك اقتصاد مستقل توسعه يابد و از اين رهگذر، دولتي كردن و ملي ساختن ساختار صنعت و توليد تنها راه حل محسوب مي شد. درواقع وجود خلاء در طبقه خصوصي صنعت و تجارت كه ازنظر سياسي نيز قابل اعتماد باشد، باعث گرديد تا ساختار و نهادهاي دولتي تنها موتور رشد سريع اقتصادي تلقي شوند و حضور و فلسفه وجودي داشته باشند.
3 - عدم ثبات منطقه اي: حضور عنصرناميمون اسرائيل در منطقه خاورميانه به عنوان عامل بي ثباتي و منبعد حضور آمريكا در افعانستان، عراق و منطقه آسياي مركزي، روند تمركزگرايي را با وارد كردن شكلهاي سياسي از سال 1945 به اين طرف متراكم تر كرد. مصر و سوريه درجهت رويارويي با اسرائيل مجبورند تا درصد بالايي از توليد ناخالص ملي خود را صرف تسليحات و ساختارهاي دفاعي كنند و لذا اين مسئله اقتصاد جنگي را (كه كنترل تنگاتنگ و شديد دولتي را مي طلبد) جزء ذاتي اين منطقه كرده است. جمهوري اسلامي ايران كه ماشين عظيم اقتصادي كشور را بعد از پيروزي انقلاب اسلامي در بهمن ماه سال 1357 به دست گرفت، در پاسخ به خطرات خارجي و جنگ تحميلي، به جاي روند رشد و توسعه اقتصادي سالم به اين تمركزگرايي شدت بخشيد كه نتيجه نهايي آن مشخص بوده و امروز به دنبال حل مشكلات ناشي از آن هستيم.
4 - نفت و ساختار اقتصاد تك محصولي: سلطه نفت به عنوان منبع درآمد تك محصولي در ساير بخشهاي اقتصادي دركشورهاي توليدكننده نفت يكي از مهمترين عوامل كنترل دولت در امور اقتصادي به شمار مي رود. كشورهاي عربي حوزه خليج فارس بعداز جنگ جهاني اول و دوم و ايران بعد از انقلاب به سرعت براي كنترل بخشهاي اقتصادي مربوط به نفت و مشتقات آن از مالكيتهاي معادن گرفته تا پردازش اقتصادي موادخام و صادرات آن باشتاب حركت كردند. اگرچه ملي كردن صنايع نفت يكي از اقدامات ضروري درجهت كنترل امور اقتصاد عمومي و ملي بود، ليكن به دولت حداكثر درآمد ناشي از صادرات را اعطا كرد و قدرت عظيمي از قيومت و سرپرستي را دراختيار دولت قرار داده است. درنتيجه با آغاز دهه 90 در بسياري از اين كشورها درآمد بنگاههاي تجاري و توليدي كه در مالكيت دولت قرار داشتند به حساب حجم توليدات داخلي گذاشته شد. و اين به معناي آن بود كه درحقيقت تنها بوروكراسي و امپراتوري اداري حجيم شده دولت، داراي توانايي لازم براي توزيع درآمد دولتي بين اتباع خود و درپي آن تنظيم حيات بسياري از بخشهاي اقتصادي كشور با آن است. به تدريج يك چنين شناخت و خودآگاهي درحال رشد و شكل گرفتن است كه هيچگونه آينده روشني در وابستگي به دولت و ساختارهاي دولتي متصور نبوده و نخواهدبود.

عوامل موثر در بروز ناهنجاريهاي اداري در ايران
1 - ناهماهنگي بين درآمد و هزينه كاركنان: از مشخصات اصلي و مشابه كشورهاي جهان سوم عدم توازن ميان درآمدها و مخارج اين كشورهاست. به نحوي كه اغلب با كسري بودجه مواجه هستند. كسري بودجه و به تبع آن استقراض از سيستم بانكي و يا منابع خارجي دير يا زود اثر سوء خود را بر اقتصاد كشور گذاشته و باعث تشديد تنش و يا بحران اقتصادي مي شود. و اين تنش خود سبب تشديد بحران در سالهاي آتي مي گردد. لذا دولت به عنوان يك راه حل، درصد زيادي از مشكلات ناشي از اين كسر بودجه را به كاركنان شاغل در وزارتخانه ها ودستگاههاي اجرايي خودمنتقل مي كند، بدين نحو كه ميزان افزايش حقوق آنان را كمتر از نرخ تورم ساليانه تعيين مي كند. درنتيجه، پس ازگذشت يك و يا دودهــــه، سطح زندگي كاركنان دولت نقصان يافته و سبد خانوار آنها هرساله خالي تر مي گردد. از آنجا كه كاركنان دولت با ساير اقشار جامعه در تماس بوده و تاحدي قادر به لمس زندگي شان هستند، درصدد برمي آيند كه به نحوي سطح زندگي خود را به ديگران نزديك كنند. لذا هر گروه به فراخور نفوذ و سطح اداري خود سعي در كسب امتيازات قانوني و غيرقانوني مي كند.
نارضايتي از دريافتها اغلب به حق، و گاه پس از چند دهه به ناحق، به صورت يك اپيدمي در بين كاركنان درمي آيد. به نحوي كه هر نوع نارسايي اداري ديگر را (به حق و ناحق) نتيجه كمبود درآمدها جلوه مي دهند و به كم كاري و سايـــــــر خلافهاي خود مشروعيت نسبي مي بخشند. بروز زنجيروار همه اين مسائل سبب مي شود، كه مديران دولتي درچرخه اي بسته گرفتار شده، و ابزار مديريت را كه همان تشويق و تنبيه است تا حد زيادي از دست بدهند.
2 - نارسائيهاي اطلاعاتي در تصميم گيريها: اغلب انديشمندان دانش مديريت بر اين باورند كه جـــــوهر تمامي فعاليتهاي مديريت تصميم گيري است. ليكن ارزش و اعتبار هر تصميم، به ارزش و اعتبار اطلاعات جمع آوري شده براي آن بستگي دارد، لذا فقدان پايگاه اطلاعاتي معتبر و عدم دسترسي به منابع اطلاعاتي به روز و قابل استناد از يك طرف و وجود سلسله مراتب اداري بيش از حد در اغلب سازمانهاي بزرگ دولتي كه خود موجب تحريف اطلاعات واقعي مي شوند نيز باعث گرديده تا تصميم گيرندگان در سازمانهاي اداري براساس آمار و اطلاعات گذشته، براي آينده تصميم گيري كنند. اين درحالي است كه باتوجه به پيچيدگي و تحولات پرشتاب عوامل موثر بر تصميمها، مي توان نتيجه گرفت كه اين شيوه تفكر در تصميم گيري - تصميم گيري در فضايي به دور از واقعيتها و بي توجه به شرايط زماني و بي تفاوت در برابر نيازهاي موجود - كارساز نبوده و كارايي و اثربخشي سيستم اداري را تنزل خواهدداد.
3 - ساختار اقتصادي ناكارآمد: همواره اقتصاد يكي از محوري ترين عوامل توسعه هر كشور به حساب آمده است. ليكن ساختار ناسالم اقتصادي و سهم ناچيز ماليات بردرآمد دولت و اتكا بيش از حد به درآمدهاي نفتي، همه و همه از عواملي هستند كه ساختار اداري كشور را از يك حالت مولد به يك حالت منفعل تبديل ساخته است. بخش خصوصي به عنوان يكي از سه بخش اقتصاد، توسعه نيافته و بدون ساختار مانده است. به گــونه اي كه ساختارهاي توليدي / خدماتي در بخش خصوصي، با تعداد قليلي از كشورهاي دنيا قابل مقايسه است، آن هم به اين دليل كه بخش خصوصي بيشتر حاصل يك جريان فرمايشي است تا اينكه براساس يك جريان رقابتي به وجود آمده باشد. به عبارت ديگر، عامل رقابت و چالشي بودن محيط به هيچ عنوان در شكل گيري بخش خصوصي موردتوجه نبوده و بيشتر ارتباط ميان صاحب منصبان، خصوصي سازي را شكل داده است.
ازطرف ديگر سرمايه گذاري در كشور به جاي استفاده از يك الگوي مناسب، بيشتر ازجريانات روزمره تبعيت كرده است. ضمن اينكه بيكاري، كمبود ظرفيتهاي اشتغال و ناتواني مديران در حفظ منابع انساني نخبه و كاردان، خودگواهي بر وجود نوعي سوء مديريت در همه سطوح سازمانهاي دولتي است. و اين درحالي است كه اكثر سازمانهاي دولتي از وظيفه اصلي خود كه همانا خدمت رساني به مردم است دور شده و براي كسب امتيازات بيشتر با ساير دستگاههاي دولتي به رقابت برخاسته اند.
4 - راهبردهاي سياسي غيرواقع بينانه: اگر سياست را به عنوان تدابير و راهبردهاي يك كشور درنظر بگيريم، به يقين دولتها بايد بتوانند آينده نگري لازم را در راهبردها و برنامه هاي كلان خود داشته باشند. ليكن چنانچه به هر دليلي قادر به درك نيازها و مشكلات جامعه و پاسخگوي مطالبات مردم نباشند و ميان انتظارات جامعه و رفع نيازها فاصله ايجاد شود،
شكافهاي اجتماعي تبديل به پديده هايي سياسي مي شوند كه بار منفي خواهند داشت. ازطرفي، دخالتهاي بيش از حد جريانات سياسي در ساختار اداري كشور و قرار گرفتن روابط صنفي و حرفه اي در نظام اداري، همه ساختار كشور را دچار ترديدكرده است. لذا چنانچه ساختار سياسي به عنوان يك جريان منطقي موردبررسي قرار گيرد يقيناً تغييرات در سطوح مديريتي به عنوان يك پديده عادي تلقي خواهدشد و نظامهاي مديريتي را تحت تاثير قرار نخواهد داد.
5 - ضعف در توليد، توسعه و كاربرد صحيح دانش: توليد و توسعه دانش از زيربنايي ترين سرمايه هاي هر كشور محسوب مي شود. بنابراين، زماني كه يك ايراني اختراعي را به ثبت مي رساند يا يكي از استادان و يا محققان كشورمان مقاله يا تحقيقي را در يكي از نشريات معتبر خارجي به چاپ مي رساند به طوري كه حداقل هزار نفر در سراسر دنيا آن را خوانده و يا آن را در تحقيقات خود به عنوان مرجع قرار دهند براي كشورمان امتياز توليد دانش ثبت خواهدشد. درحالي كه توليد ناچيز دانش و توسعه ناصحيح آن، بويژه در زمينه اقتصاد و مديريت و استفاده ابزاري و كاربرد سليقه اي اكثر مباحث علمي، خود ازجمله معضلات نظام اداري كشور است. بديهي است كه پرسشهاي سنجيده و مناسب از دانش نشأت مي گيرند و نشانه پيچيدگيهايي است كه انسان قبلاً با آنها روبرو نشده است. لذا آنچه در مديريت آينده سازمانها و بخصوص در سازمانهاي اداري بزرگ و پيچيده قابل پيش بيني است لزوم تدوين طرحها و برنامه ها و ايجاد ديدگاههاي جديدي براي آينده است كه درباره آنها هنوز تعريف روشني ارائه نشده است. بنابراين، بدون اعتقاد به علم و كاربرد صحيح آن، دستيابي به منزلت داخلي و خارجي، امكان پذير نخواهدبود.
6 - بي توجهي به آينده در قانونگذاري: بي ترديد قوانين و مقررات در كنار عبرتهاي گذشته بايستي چشم اندازي به آينده نيز داشته باشند. ليكن اغلب قوانين دركشور براساس عملكردهاي قبلي و بي توجه به سير تحولات و تغييرات پرشتاب محيطي و نيازهاي آتي وضع مي گردند. از طرفي قوانين وضع شده در بيشتر موارد كمترين ضمانت اجرايي را داشته و همواره براي افراد خاص استثناپذير بوده اند. لذا فقدان مكانيسم هاي بازخورد و سيستم هاي كنترلي در ساختار اداري موجب گرديده تا اولاً آحاد مردم تصور كنند كه قوانين كل جامعه را دربرمي گيرد ليكن تنها براي بخشي از اقشار جامعه اجرا مي شوند. و ثانياً ضمانت اجرايي قوانين تحت تاثير مسائل اقتصادي كاركنان قرار گيرد. در حوزه قضايي نيز به دليل تبعيت از يك سياست متمركز، علي رغم قدمت اصل تفكيك قوا و قوانين كشور، اين استقلال خدشه دار گرديده است.
7 - سازمانهاي دولتي تا حدي اثربخش ولي فاقد كارايي: از آنجا كه سازمانها و شركتهاي دولتي و دستگاههاي اجرايي كشور از بودجه دولتي استفاده مي كننـــــد. لذا به دليل فقدان مكانيسم هاي كنترلي، براي مديران دولتي چندان فرق نمي كند كه با چه هزينه اي به اهداف سازماني دست يابند. بنابراين، اگرچه سازمانهاي دولتي بعضاً موفق به دستيابي به اهداف از پيش تعيين شده خود مي شوند و تاحـــدي اثربخش محسوب مي گردند ليكن به خاطر سهل انگاري در مصرف بودجه و انجام هزينه هاي بي حد و حصر از كارايي لازم برخوردار نيستند. بدين ترتيب اكثر مديران دولتي نسبت به منابع ملي كشور و اموال عمومي بي توجه بوده و با ظاهرسازي و عوام فريبي و همچنين سوءتدبير ناشي از انتصابهاي به دور از شايسته سالاري، در اعمال مديريت و تحقق اهداف سازمان خود فاقد بهره وري لازم هستند.
8 - فقدان مسئوليت و پاسخگويي اجتماعي در سازمانهاي اداري: ازجمله وظايف سازمانهاي توليدي / صنعتي و خدماتي هر جامعه اهميت دادن و توجه به رفاه جامعه و انجام حمايتهاي لازم از مردم است. در اين رابطه، احساس مسئوليت صاحبان سرمايه و مديران، و شيوه نگرش آنان به اصول اخلاقي در ايجاد رفاه اجتماعي و توجه به حفظ محيط سالم و شرايط زندگي مطلوب موثر است. مسئوليت اجتماعي سازمانها، تعهد اجتماعي را به همراه خواهد داشت، كه فراتر از انديشه سودآوري صرف است. درواقع، مسئوليت اجتماعي انتظار جامعه از سازمانهاست، تا در كنار اهداف اصلي خود - هدفهاي اقتصادي - درجهت مصالح مردم و حفظ محيط زيست و رفع مشكلات اجتماعي نيز فعاليت كنند.
درپي مسئوليت اجتماعي، پاسخگويي اجتماعي مطرح مي شود. درواقع سازمانها در قبال افراد جامعه خود احساس تعهد و مسئوليت مي كنند و در پاسخ به نياز آنان، اهداف اجتماعي را مانند هدفهاي اقتصادي مهم مي شمارند. آلوده نكردن محيط زيست و حفظ آن، نظارت بر كيفيت محصول و اعمال كنترلهاي لازم در ارائه خدمات و محصولات، دليل بر رعايت كردن مسئوليت اجتماعي و پاسخگويي به محيط و مطالبات مردم است. در اين ميان دولتها و ساختارهاي اداري، موسسات آموزشي و فرهنگي، رسانه هاي جمعي و غيره در ايجاد احساس مسئوليت اجتماعي و متعاقباً عمل به آن نقش اساسي دارند. بخصوص در جامعه اي نظير ايران كه دولت در اداره بسياري از سازمانها مستقيماً مشاركت دارد. گرچه انجام اين مسئوليت سنگين به طور اثربخش و فراگير از توان دولتها خارج است، ليكن تا زماني كه نظام اداري متمركز در كشوري حاكم است، شناساندن اين مسئوليت اجتماعي و نظارت بر اجراي آن در سطح جامعه از وظايف مهم دولت است. از طرفي، وجود امنيت اجتماعي و اقتصادي عامل ديگري است تا صاحبان صنايع، سرمايه داران و مديران به پذيرفتن مسئوليت اجتماعي و پاسخگويي به آن تشويق شوند. در جوامعي كه امنيت اجتماعي و اقتصادي به اندازه كافي وجود ندارد، گرايش به مشاركت داوطلبانه در امور مربوط به رفاه اجتماعي كاهش مي يابد. لذا چنانچه سرمايه گذاران و صنعتگران تصوير روشني از آينده بلندمدت در ذهن داشته باشند، آمادگي بيشتري در قبال تعهد اجتماعي خواهند داشت.
9 - بي توجهي به اصول اخلاقي در سازمانها: توجه به اخلاق و نقش و تاثير آن در رفتار انسان پيشينه اي ديرينه دارد. در جوامع گوناگون اخلاق در مديريت و بخصوص در سازمانها و تشكيلات اداري به دليل ارتباط با رفتار و عملكرد كاركنان اهميت خاصي داشته است. هنگامي كه از مسئوليت اجتماعي يك سازمان سخن به ميان مي آيد، عملاً ويژگيهاي اخلاقي حاكم بر آن مدنظر است.
همچنين انديشه پـاسخگويي اجتماعي - كه پيش از اين گفته شد - بر اصل درستي و رعايت اصول اخلاقي و ضوابط حاكم در سازمان استوار است. لذا عدم استفاده از امكانات يك سازمان براي رفع نيازهـــــاي شخصي نوعي اخلاق است، همان طوركه تصميمات مديريتي يا تصميماتي كه يك قاضي دادگاه اتخاذ مي كند نوعي اخلاق به حساب مي آيد. پديده كارچاق كني كه امروزه در اكثر دستگاههاي اجرايي كشور شاهد آن هستيم خود نمونه اي از عدم رعايت اصول اخلاقي درميان كاركنان دولت است كه چنانچه به صورت علمي بررسي شود، ريشه در عدم پايبندي برخي از مديران كشور - به عنوان خادمان مردم - به اصول اخلاقي و بي توجهي به نيازهاي كاركنان و در سطح كلان مطالبات مردم جامعه دارد. چرا كه آثار رعايت يا عدم رعايت اصول اخلاقي در زندگي اجتماعي در زندگي شغلي نيز متبلور مي شود. بنابراين، سازمانها بايد به حقوق فردي افراد توجه داشته باشند ضمن اينكـــه اخلاق مديريتي ايجاب مي كند تا مديران نيز تغييرات محيطي را در تصميمات خود لحاظ كنند. به عبارت ديگر، رعايت حقوق افراد از جنبه هاي گوناگون، موجب برقراري عدالت اجتماعي مي گردد و نتيجه آن در عملكرد اقتصادي و وضعيت مالي سازمان موثر خواهدبود.
10 - ساختار اداري متمركز: امروزه آثار و تبعات منفي بهره گيري از نظام و ساختار اداري متمركز بر كسي پوشيده نيست. درواقع مطالعات و بررسيهاي انجام شده نشان مي دهد كه اكثر سازمانهاي تحت پوشش موسسات دولتي به دليل عدم رعايت نظام شايسته سالاري و ليـــــاقت، درانتخاب و انتصاب مديران و بي توجهي به اصل بهــره وري، عملكرد رضايت بخشي نداشته اند. لذا ايجاد تغييرات بنيادي درساختار اداري كشورهايي مانند ايران از ضرورياتي است كه موجب كاهش بار و فشار دولت و سازمانهاي دولتي در مديريت اموري مي گردد كه مي توان اداره مستقيم آنها را از ساختار و چارچوب مقررات دولت جدا كرد. لذا تجديدنظر در نظام اداري كشور و ادغام صحيح / اصولي و علمي برخي از دستگاههاي اجرايي موجود، سبب بهبود دراداره امور آنها، كيفيت بهتر در ارائه خدمات و درنتيجه كاهش هزينه ها خواهدشد. ازطرفي با كوچكتر شدن واحدهاي عملياتي، اداره كردن آنها نيز آسانتر خواهدشد، ضمن آنكه با افزايش دامنه اختيارات واحدها برالگوي مديريتي خاصي تاكيد نمي شود.
همچنين به كارگيري نظام عدم تمركز در سطوح مديريتي نيز موجب مي شود تا مديران ارشد فرصت بيشتري براي رسيدگي به وظايف اساسي خود نظير برنامه ريزي راهبردي، نظارت در اجرا، ايجاد هماهنگي و اخذ تصميمات كلي - كه نياز به زمان وفرصت كافي دارد - بيابند.
11 - مديريت هيئتي در لفافه شعار تفكر سيستمي: امروزه اداره موثر سازمانها وقتي عملي است كه به مجموعه سازمان به صورت يك سيستم كل نگاه شود، واجزا سازمان يا سيستم هاي فرعي تشكيل دهنده سيستم كل، به شكل يكپارچه عمل كنند. اما موفقيت در اين امر به نگرش، بينش و اعتقاد مديران و كاركنان سازمان مربوط مي شود. وقتي صحبت از يكپارچگي سازماني مي شود، مقصود اين است كه موفقيت هر معاونت، اداره كل، اداره و دايره به عنوان سيستم هاي فرعي يك سازمان، به عملكرد و موفقيت ساير واحدهاي سازمان بستگي دارد، و در روابط سازماني بايد به اين تاثير و عمل متقابل توجه داشت.
ليكن متاسفانه ضعف در نظامهاي ارزشيابي و تعيين لياقتها و ارزش دادن به آن، بخصوص در انتصابات و جايگزيني ها و همچنين ناتواني سيستم هاي انگيزشي در سازمانهاي دولتي ايران زمينه اي براي ايجاد تفكر سيستمي و كارگروهي به وجود نمي آورد و اصولاً تفكر سيستمي براي اكثر مديران كشورمان در بخش دولتي چندان شناخته شده نيست. گاهي اوقات به دليل وجود فاصله بسيار زياد در تحصيلات، تجارب، نحوه تفكر، وسعت نظر و كلان نگري دربرخي از مديران سطوح عالي سازمانهاي اداري با بدنه مديريتي تحميل شده از سوي جناحها و احزاب مختلف و يا انتصاب يافته به دليل قرابتهاي خويشاوندي و دوستانه، يا ديدگاههاي مديريت عالي سازمان اجـــرا نمي شود و يا با ملاحظه كاريها و اعمال نظرهاي شخصي مديران سطوح مياني به صورت تعديل شده و با كندي عملي مي شود. گاهي اوقات به دليل چند پيشگي مديران سطوح عالي، اين مديران رده مياني هستند كه براي آنها و سازمانهايشان خط مشي ترسيم كرده و مديران رده عالي تنها نقش امضاءكننده را ايفا مي كنند. يكي از شرايط ايجاد تفكر سيستمي در سازمانها وجود امنيت شغلي و دموكــراسي در محيط كار است. بي ثباتي شغلي / ايجاد جو تملق و چاپلوسي / ارعاب و افتادن مديران در دام ماديات، موجب خواهدشد تا كاركنان نيز بيشتر به فكر آينده خود باشند تا به فكر سازماني كه نسبت به آن تعهد دارند. براي مثال، مديران فاقد بينش سيستمي در نگاه خود به دونده اي كه به خط پايان مسابقه رسيده است، تنها به تعريف و تمجيد از پاهاي وي مي پردازند و صرفاً پاهاي فرد دونده را عامل موفقيتش مي دانند، حال آنكه دونده اي كه از سلامت كامل جسمي (قلب/ مغز/ چشم و...) و روحي برخوردار نباشد و تمامي اجزاي بدنش با يكديگر هماهنگ نباشند هرگز به خط پايان مسابقه نخواهدرسيد.
بنابراين، مديريت سازمانهاي دولتي تا زماني كه شرايط و محيط لازم را براي تغيير و تحول سازماني به وجود نياورند متاسفانه مشكلات اداري جامعه ما روزافزون خواهدشد. ازطرفي چون ايجاد طرزتفكر سيستمي در سازمانها با فرهنگ جامعه در ارتباط است، دراينجا نيز نقش موسسات آموزشي، فرهنگي و رسانه هاي جمعي، توأم با برنامه اي جامع در سطح جامعه نبايد ناديده گرفته شود. ضمن اينكه به وجود آوردن انديشه سيستمي در سازمانهاي اداري از سيستم بزرگتر يعني جامعه جدا نبوده و كاملاً با يكديگر ارتباط داشته و بر روي هم تاثير خواهند داشت.

نتيجه گيري
1 - راه حل كلان، محدودكردن حوزه عمل دولتهاست: از ديدگاه نظري، محدودكردن حوزه عمل دولتها در ادبيات اقتصادي سابقه اي ديرينه دارد. آدام اسميت وظايف ويژه اي را به شرح زير براي دولت معين مي كند:
نخستين وظيفه دولت، حمايت از جامعه در برابر خشونت و تهاجم ساير كشورهاست. انجام اين وظيفه بايد با كمك نيروي نظامي كشور باشد. اسميت مي پذيرد كه چه در زمان صلح و چه در دوره جنگ، كشورها بايد هزينه تجهيز و نگهداري اين نيروي نظامي را بپذيرند.
دومين وظيفه دولت، حمايت از شهروندان در برابر هرگونه تعدي و تجاوز و برقراري عدالت است. به بيان ديگر، دولت بايد عامل برقراري عدالت در جامعه باشد.
سومين و درواقع آخرين وظيفه دولت انجام آن دسته از خدمات عمومي است كه هرچند براي جامعه مي تواند بالاترين فوايد را داشته باشد، ليكن هرگز آن قدر سودآوري ندارد كه بخش خصوصي نسبت به آن رغبتي نشان دهد يا به اجراي آن تشويق شود. اسميت مي پذيرد كه انجام اين وظيفه مي تواند براي دولتها بار مالي متفاوتي داشته باشد.
2 - ارائه راه حلهاي خرد در مقابل مشكلات كلان و بخش دولتي: تحليلگران كه تخصصهاي گستــــــرده اي در زمينه فرايندهاي خصوصي سازي دارند معتقدند كه موانع موجود بر سر راه خصوصي سازي - به شرح ذيل - بايد برطرف گردد:
مخالفتهاي بوروكراتيك؛
مقاومتهاي سياسي؛
نبود بازارهاي سرمايه اي داخلي؛
نبود رقابت مثبت؛
راه حل بسيار خرد در بهبود بخشيدن به كارايي سازمانهاي دولتي.
3 - روشهاي پيشگيري دربروز ناهنجاريهاي اداري: آيا مي توان براي بهبود اين سيستم اداري و درنتيجه بازده آن كاري انجام داد يا نه؟ پاسخ اين سوال مثبت است و در توضيح اين مسئله مي توان به پيش نيازهايي، به شرح زير اشاره كرد:

اولاً - ازطريق مشاركت كاركنان، مي توان به راهكارهاي واقع بينانه تري در زمينه اصلاح نائل گرديد. با اتخاذ راهكارهاي متداول، روشنفكرانه، و بدون انعطاف، امكان تامين موقعيت براي كاركنان جهت مشاركت فعال در تغيير يا تاثير و نفوذ در تغيير حاصل نخواهدشد.
ثانياً - كاركنان مسئول تدوين سياستها و كاركنان مجري خط مشي اصلاح، اغلب پيش از آغاز اصلاحات، از حداقل آموزش لازم برخوردارند. كمبود درك و تخصص افرادي كه در فرايندهاي اصلاح، در مقام فرماندهي قرار دارند، به كاهش كيفيت و تاثير تغييرات منجر خواهدشد. تدوين برنامه هاي جامع آموزشي براي آشنا كردن كاركنان با نظم نوين و توسعه مهارتهاي موردنياز، از ضروريات پذيرش و اجراي اصلاحات به شمار مي آيند.
ثالثاً - حمايت و تعهد عميق مديران ارشد سياسي و اجرايي براي موقعيت / نظريات اصلاحي، امري اساسي قلمداد مي شود. بوروكراسي سازمانهاي اداري ايران، در مقابل تحريكات مديران سياسي و اجرايي، به جد عكس العمل نشان مي دهد.
رابعاً - با مشخص ساختن منافع و امتيازاتي كه در اثر تغيير عايد كاركنان خواهدشد، مي توان سيستم هاي انگيزشي را جايگزين تهديدات ناشي از تغيير كرد.
درنهايت، اصلاح اداري مي بايد بر نگرشها و ديدگاههاي سيستمي، درعوض نگرشهاي مبتني بر تجديد سازمان موسسات و رفتار اداري موجود، استوار گردد. نگرش سيستمي، مردم، سازمانها، فرايند تعاملات و محيط خارجي مربوط را در تحليل و دستورالعملهاي تغيير، مدنظر قرار خواهد داد.
در نگرش سيستمي بايستي سيستم به طور فعال در ماموريت اجزا خود و نيز كل سيستم (تاحدي كه به هدف لطمه اي نزند) تجديدنظر كرده، و از هر كنش دروني و يا بيروني، به عنوان بازخوردي براي ترميم واكنش و ماموريت سيستم _(اداري) استفاده كند.

منابع
1 - الواني، سيدمهدي، مديريت عمومي، نشر ني ، تهران 1377.
2 - گوهرپي، محمود، عوامل و موانع بازسازي اقتصادي در كشورهـاي روبه
توسعه، ماهنامه سياسي / اقتصادي شماره (5) و (6) بهمن و اسفند 1372. 3 - الياسي، احمد، ملاحظاتي پيرامون مباني نظري و عملي سياست خصوصي سازي، ماهنامه سياسي / اقتصادي شماره (5) و (6) بهمن و اسفند 1372.
4 - شمس، عبدالحميد، خصوصي كردن موسسات يك ضرورت است يا اجبار؟، مجله علمي كاربردي مديريت دولتي شماره 17 تابستان 1371.
5 - نيكو اقبال، علي اكبر، مشكلات و اولويتها در ادارات عمومي كشورهاي درحال توسعه، مجله علمي كاربردي مديريت دولتي شماره 17 تابستان 1371.
6 - شركت سرمايه گذاري سازمان صنايع ملي ايران، گزارش تحقيقي واگذاري فعاليتهاي اقتصادي به بخش خصوصي، فروردين 1371.
7 - الوين تافلر، موج سوم، ترجمه شهيندخت خوارزمي، چاپ نهم، نشر سيمرغ و فاخته، تهران 1373.
8 - حقيقي، محمدعلي، سازماندهي و اصلاح تشكيلات و روشها، انتشارات ترمه، بهار 1382.
9 - الواني، سيدمهـــدي، تصميم گيري و تعيين خط مشي گذاري دولتي، انتشارات سمت، 1369.
10 - نجف بيگي، رضا، سازمان و مديريت، مركز انتشارات علمي دانشگاه آزاد اسلامي، زمستان 1379.
11 - نشريه رهيافت، شماره 20، سال 1378.
12 - كاظمــي، سيدعلي اكبر، مديريت سياسي و خط مشي دولتي، دفتر نشر فرهنگ اسلامي، 1379.
13 - برتالانفي، لودويگ فون، نظريه عمومي سيستمها، كيومرث پرياني، نشر تندر، تهران 1366.
14 - CAMPBELL, R.H.,SKINNER, A.S. AND TODD, W, B. (EDS.), ADAM SMITH: “AN INQURY INTO THE NATURE AND CAUSES OF WEALTH OF NATIONS,” CLARENA OXFORD 1976.

دكتر اسماعيل غلامي: دكتراي مديريت مالي از دانشگاه آزاد اسلامي و مدرس دانشگاه
حجت طاهري گودرزي: كارشناس ارشد مديريت دولتي از دانشگاه علامه طباطبايي و عضو هيأت علمي دانشگاه آزاد اسلامي