اصلاحات اقتصادى اژد هاى زرد(1)

نويسنده : حسين امامى

منبع :

روزنامه ايران 22/1/86

فرايند اصلاحات اقتصادى درچين ازسال????شروع شد و تا به امروز هم ادامه دارد. كار هاى فراوانى انجام شده وكار هاى مهمى هم باقى مانده كه بايد انجام شود از مهمترين اقدامهايى كه در طول اين مدت انجام گرفته، قانونى است كه در روز?? مارس???? به تصويب رسيد. بر طبق اين قانون حق مالكيت خصوصى به جزدرموردزمين به رسميت شناخته مى شود. دراين نوشتار سيراصلاحات وتجربه اقتصادى چين از اقتصاد سوسياليستى به اقتصاد مبتنى بربازاربه صورت اجمالى ، مورد توجه قرار گرفته است.

آغاز اصلاحات اقتصادى

اصلاحات اقتصادى ازبخش كشاورزى شروع شد وفقط هنگامى موفقيت آن نمايان شد كه بخش صنعتى گسترش پيدا كرد. دركشاورزى، تجربه هاى متعددى با ترتيبات جايگزينى براى نظام كمون به اجرادرآمد. اين تجربيات درابتدا به يك شهرستان محدود بودند وسپس به كل استان، يا در چندين شهر از يك استان، گسترش يافت و سپس در يك دوره آزمايشى، به طورهم زمان رهيافتى متفاوت براى اصلاحات كشاورزى آزمايش شد. فرايند اصلاح در بخش كشاورزى، موجد الگو هاى اصلاحى دربخش هاى ديگر نيزشد. اين فرايند، داراى مشخصه هاى زير بود: الف) رهيافت تصميم گيرى ب) تحمل تنوع و گوناگونى ج) تمايل سياستگذاران مركزى براى يادگيرى ازتجربه اجتماعات محلى د)تمايل اصلاح گرايان به متمركزساختن تلاش ها بر مواردى كه دستاورد هاى سريع و اساسى اصلاح مى تواند قابل پيش بينى باشد.

اين الگو، پس ازشروع اصلاحات صنعتى تكرارشد. به جاى مواجه شدن با مسأله دشوار مؤسسه هاى اقتصادى دولتى، اين اصلاحات ابتدا درحومه هاى شهرى وبا تغييرشكل دادن مؤسسه هاى اقتصادى بخش ها و روستا ها به صورت تعاونى ها و مؤسسه هاى خصوصى و انفرادى به اجرا درآمد. براى بخش خصوصى فضايى ايجاد شد تا بتواند توسعه يابد. درابتدااين امر فقط درمناطق روستايى بود، ولى بعداً در شهر ها هم چنين شد، بدون آنكه تغييرى در روابط مالكيت بخش هاى بزرگ و مسلط اقتصادى و صنعتى متعلق به دولت پديد آمده باشد. به سخن ديگر، از خصوصى سازى مؤسسه هاى دولتى پرهيز كردند، اما با مجاز شمردن ايجاد مؤسسه هاى اقتصادى خصوصى درمقياس كوچك، باربخش هاى دولتى درتوليد صنعتى به سرعت كاهش يافت. اين الگو بار ديگر با اصلاح سياست هاى تجارت خارجى تكرار شد. چين يك باره در هاى خود را با كاهش تعرفه ها وحذف سهميه بندى وپذيرفتن سرمايه هاى خارجى وازميان برداشتن كنترل و نظارت برارز و اعلام قابل تبديل بودن پول رايج داخلى باز نكرد. درواقع، چين براساس اين معيارها، هنوز فاصله زيادى با اقتصاد بازدارد. درعوض با احتياط عمل و به تدريج به سوى آزاد سازى تجارت حركت كرد، درحالتى كه سرمايه گذارى مشترك را درصنايع منتخب تشويق مى كرد، به آرامى نرخ ارز را تعديل ساخت. اين تجربيات با يك رژيم تجارى نيمه آزاد در چهار منطقه ويژه واقع دراستان شرقى حاشيه اى به اجرا درآمد كه معروف ترينشان شن ژن الحاقى به هنگ كنگ بود. وقتى اين تجربيات موفق ازآب درآمدند ?? شهرحاشيه اى مهم ديگر، اجازه يافتند كه مستقيماً و بدون اجازه مركز، به تجارت خارجى وسرمايه گذارى بپردازند. بدين ترتيب، سياست اقتصاد خارجى، ازحالت يكدست بودن خارج و با اختلاف هاى چشمگيرى در مناطق مختلف ظاهر شد.

ثبات مالى كلان اقتصادى

گذارازاقتصادى كه منابع طبق كنترل هاى مقدارى تخصيص داده مى شوند، به اقتصادى كه منابع از طريق قيمت تخصيص داده مى شود، احتمالاً در بهترين وضعيت، شكننده است. قيمت ها ازنظر نحوه طراحى، بسيار مهمتر هستند وقيمت هاى نسبى احتمالاً درمعرض تغييرات فراوانى مى باشند. اين امربه ضرر بعضى از مصرف كنندگان و توليدكنندگان و به نفع برخى ديگر خواهد بود. بازندگان به طور مسلم با اصلاحات مخالفت خواهند كرد. درحاليكه برندگان حامى آن خواهند بود. پس چنين برمى آيد كه اگر اصلاحات به تدريج صورت گيرد وبه توليدكنندگان ومصرف كنندگان وقت كافى براى تطبيق داده شود، احتمالاً مرحله گذار را مى توان از نظر سياسى و اقتصادى بسيار آرام به پيش برد.

بويژه، ثبات مالى كلان اقتصادى، محيطى دلخواه براى اصلاح فراهم خواهد آورد. بالاتر از همه اين كه بايد نرخ هاى تورم بالا را مهار كرد. افزايش سريع در سطح متوسط قيمتها، موجب بزرگ نمايى مفهوم سود و زيان شده و تعارض هاى اجتماعى را شدت مى بخشد. به علاوه، سرعت وبويژه آهنگ تورم، تقريباً هميشه با تغييرات پيش بينى نشده وسريع قيمت هاى نسبى همراه خواهد بود واين مسأله به تغييردرتوزيع درآمد ها مى انجامد كه كاهش حمايت عمومى ازفرايند اصلاح را در پى خواهد داشت. تورم غالباً با تغييرات نامنظم ونامعقول درقيمت هاى نسبى همراه است و اين امر به مصرف كنندگان ضرر مى رساند و مشكلاتى را براى توليدكنندگان، به منظورارائه توليد منطقى وطرح هاى سرمايه گذارى، ايجاد مى نمايد. درنتيجه تورم فزاينده، ممكن است منجر به پائين آمدن سطح بازده وكاهش نرخ رشد شود. اگرمتوسط استاندارد هاى زندگى شديداً تنزل يابد، مى تواندازگذاربه اقتصادمبتنى بر بازارجلوگيرى كند. بنابراين، احتمال خطربسيارزياداست.

برخلاف روسيه وبيشتر كشور هاى اروپاى شرقى، چين درحفظ ثبات مالى كلان اقتصادى كاملاً موفق بوده است. پيش از شروع اصلاحات اقتصادى، در طول دوره برنامه ريزى متمركز، تورم ثابت بود ومتوسط قيمت ها فوق العاده پايدار بود. اما در سالهاى????-???? متوسط نرخ تورم ، به ?‎/? درصد درهرسال رسيد و در سال???? نرخ تورم به رقم??‎/?رسيده بود واين تهديد وجود داشت كه ازكنترل خارج شود اما بتدريج شروع به كاهش كرد. اين درحالى است كه چين تجربه كشور هاى لهستان، چك واسلواكى، بلغارستان و. . . درمورد تورم هاى لجام گسيخته بعد از سقوط كمونيسم يعنى بعد از???? را تجربه نكرد.

درسال،???? سازوكاراقتصاد بيش ازحد رونق گرفت كه ناشى از آهنگ سريع سرمايه گذارى بود. مسئولان بسرعت واكنش نشان دادند و در اواخرسال ????برنامه تثبيت ارائه شد. هزينه هاى جارى دولت قطع شد وسرمايه گذارى هاى مالى دولت بشدت كاهش يافت وعرضه اعتبارات بانكى محدود گرديد. سياست هاى كنترل شديد مالى و پولى تا سال???? ادامه يافت كه در آن سال، نرخ تورم دوباره مهار شد و دوباره ثبات مالى پديد آمد.

در سال هاى ابتدايى اصلاحات، تمام بانك ها متعلق به دولت بودند وهمچنين نظام تأمين مالى چندان توسعه يافته نبود. بازاراوراق قرضه نيزچندان گسترده نبودوبازار هاى سهام درابتداى شكل گيرى بود. ازاين رو دولت مشكل شايان توجهى براى حفظ يك محيط منظم نداشت و درعمل كنترل دولت بر حجم اعتبارات بانكى و تخصيص آن ضعيف بود. در ميان سال هاى????-????عرضه پول??‎/? درصد درسال افزايش يافت. همچنين تغييرات سهم پول به درآمد ملى از??‎/? درصد درسال????به??‎/? درصد درسال ???? افزايش يافت. عرضه پول به اين مقدار مى توانست تورم زا باشد بنابراين تأكيد بر خلق پول در نظام پولى برداشته شده و به اتكا بر نوسان هاى اوراق قرضه و استقراض خارجى انتقال يافته است.

در ابتداى اصلاحات، بازاراوراق قرضه براى سرمايه گذارى بلند مدت يك منبع اصلى به شمار نمى آمد. همچنين استقراض خارجى كه در آغاز فرايند اصلاح تقريباً هيچ بود، افزايش يافت و امروزه به يك منبع بسيار مهم تبديل شده است. براى مثال، ميان سال هاى ????-???? ، بدهى هاى خارجى از?‎/? درصد محصول ناخالص ملى به ??‎/? درصد افزايش پيدا كرد و توانايى باز پرداخت بدهى، از?‎/? درصد كل صادرات، به ??‎/? درصد افزايش يافت.

تجربه چين، چنين مى نمايد كه ثبات مالى مى تواند از طريق ايجاد محيطى كه درآن تغييرات قيمت هاى نسبى به حركات سريع در سطح عمومى قيمت ها تعميم داده نمى شود ، كمك كند. درچنين محيطى، نشانه هاى قيمت محكم و آشكار هستند، تأثيرات آن ها بر انگيزه ها پرقدرت هستند و در نتيجه احتمال دارد، هم توليدكنندگان و هم مصرف كنندگان به سرعت واكنش نشان دهند. اين امر، به نوبه خود براين دلالت دارد كه اقتصاد انعطاف پذيرتر بوده، نسبت به فرصت هاى سودجويى حساس تر شده و بدين سان احتمال اين كه سطح بالاترى ازمحصول وسرمايه گذارى را حفظ كند، بيشتراست. اگر سرمايه گذارى بتواند حفظ شود، در صورتى كه اصلاحات اقتصادى منجر به كارايى بالاترى براى سرمايه گذارى بشود، مى تواند احتمالاً با يك نرخ پرشتاب به افزايش توليد درآمدها، مثلاً به افزايش در نسبت سرمايه به محصول بينجامد. رشد فزاينده و تثبيت شده موجب حمايت ازفرايند اصلاح خواهد شد وازآن طريق، حلقه اى فرضى ازاصلاحات كه منجر به رشدى كه منجر به اصلاحات بيشتر مى شود، به وجود خواهد آمد. بدين ترتيب، ارتباط ميان ثبات مالى، اصلاحات نظام يافته و رشد اقتصادى، براى انتقال به يك اقتصاد مبتنى بر بازار بسيار ضرورى است.

جسارت و سرعت دراصلاحات

جسارت اصلاح و سرعت تغيير در چين به مراتب بيش از آنچه در جست وجوى ساير اقتصاد ها به منظور حركت از نظام برنامه ريزى متمركز بر نظام مبتنى بر بازار صورت گرفته، بوده است. اصلاح اقتصاد روستايى درچين نمونه بارزى از جسارت ادراك و سرعت در اجراست.

تغيير شكل نظام كمون به يك نظام مزرعه دارى روستايى خصوصى در يك زمان فوق العاده كوتاه سه يا چهارساله كامل شد. نهاد هاى روستايى كاملاً بازسازى شدند وتمام جنبه هاى اقتصاد روستايى وجامعه تحت تأثيرآن قرار گرفت. با اين حال، اين تغيير شكل وجابه جايى بدون ايجاد مزاحمت براى توليدات به وقوع پيوست. درواقع، سطح توليد كشاورزى بالا رفت و نرخ رشد در سال هاى اوليه عملاً شتاب يافت.

در ابتداى اصلاحات تمام عمليات كمون تغييرشكل يافت ونهاد هاى جديد ايجاد شد واين كاربا سرعتى فوق العاده انجام شد. زراعت بر مبناى مزرعه دارى خانوادگى و صنايع كمون به عنوان بنگاه هايى با مديريت اشتراكى سازماندهى مجدد شوند. اين مؤسسه ها دوباره سازمان يافته، پيشگامان رشد صنعتى در طى دوره گذار بودند. علاوه بر تغيير شكل كمون، سرعت چين درايجاد بخش خصوصى پويا ودرمقياس كوچك به دنبال برطرف شدن موانع خصوصى سازى نيزستودنى است. سرعت خلق مناطق صنعتى با جهت گيرى براى صادرات و موفقيتى كه چين در نفوذ به بازار هاى خارجى داشته است، درخور ذكر است.

مسير اصلاحات

چين در مقايسه با اروپاى شرقى، مسيرى تدريجى دردوزمينه اصلاح قيمت ها شامل اصلاح نظام كنترل ارزوخصوصى سازى مؤسسه هاى دولتى رادنبال كرده است. با نگاهى به گذشته معلوم مى شود كه سياست تدريج گرايى چين در اين دو زمينه، مبتنى برعملكرد گرايى بوده و بسيار منطقى ترازجايگزين تعجيل درآزادسازى همزمان همه قيمت ها وخصوصى كردن اغلب مؤسسه هاى عمومى بوده است. اگر اصلاح گران همه قيمت ها را يكباره آزاد مى كردند، تأثير بسيار زياد، حجيم وغير قابل پيش بينى بر توزيع درآمد داشت كه به نوبه خود اقدامات جبرانى در مقياس عظيم بسياردشوار بود واحتمالاً موجد بسيارى ازاختلافات وعدم كارايى مى شد وبه طور قطع منجربه كسرى هاى شديد بودجه دولت وازدست دادن كنترل كلان اقتصادى مى گرديد. همين طور خصوصى سازى مؤسسه هاى دولتى عمده فروشى، كل بخش صنعتى را مختل مى ساخت و باعث كاهش آنى توليد مى شد كه نتيجه آن چيزى جزكمبود كالا هاى مولد ومصرفى نبود. اگر چين به حفظ ثبات كلان اقتصادى وعادى سازى عرضه كالا وخدمات دست نمى يافت، غيرممكن بود كه كارآفرينى اقتصادى بتواندبه صحنه بيايد و به ميزانى كه درخارج ازبخش دولتى مانند مؤسسه هاى شهرى و روستايى، دربخش خصوصى و در تعاونى ها رخ داد، شكوفا شود. اگر چين، نوسان سريع تورم و يك رژيم كمبود را تجربه كرده بود، پيشگامان بخش خصوصى دچار اختلال مى شدند واستعداد كارآفرينى اقتصادى بسيارگسترده ترازآنچه درواقع اتفاق افتاده بود، به سوى فعاليت هاى بورس بازى ورانت جويى سوق مى يافت و سرمايه گذارى هاى سودآورتنزل مى يافت و رشد متوقف مى شد.

تعادل كلان اقتصادى

معمولاً دردوره گذار، تضادى ميان حفظ كنترل برمتغير هاى كلان اقتصادى و كاهش عدم كارايى در ساختار اقتصادى به وجود خواهد آمد. هر قدر سريعتر اقدام به از ميان برداشتن عدم كارايى بشود، حفظ تعادل كلان اقتصادى به همان اندازه دشوارتر خواهد شد. بنابراين بايد نرخ آرامترى، براى بهبود كارايى به منظور اجتناب از خارج از كنترل شدن اقتصاد كلان و اثر هاى مغاير رشد وسرمايه گذارى به كار گرفته شود. اصلاح تدريجى مؤسسه ها، با اجتناب از كاهش بازده، درهر زمان كه مقدور باشد، فرصتى را فراهم مى آورد تا اقتصاد رشد كند. سياست بايد بر افزايش توليد نهايى متمركز شود و انگيزه ها و نهاد هايى را به وجود آورد كه تلاش هاى نهايى و منابع را به فعاليت هاى سودمند اجتماعى هدايت مى كند. اگر رشد باشد، افزايش در توليد بيشترخواهد بود و اگراين توليد نهايى به طور مؤثرى تخصيص يابد، طولى نخواهد كشيد كه اثر آن بر اقتصاد از نظر مقدارى مهم خواهد شد. تجربه چين قاطعانه نشان مى دهد كه نرخ بالاى سرمايه گذارى ممكن است بيش از يك اقدام مستقيم براى بازسازى مؤسسه هاى دولتى - زمانى كه رشد كند يا منفى است - موجب سرعت در كارآيى شود.

روابط مالكيت و اصلاحات صنعتى

در روسيه و ديگر كشور هاى اروپاى شرقى، بشدت بر تغيير شكل روابط مالكيت از طريق خصوصى كردن مؤسسه هاى صنعتى دولتى تأكيد دارند. تعداد زيادى طرح در اين كشور ها پيشنهاد شده كه شامل فروش مؤسسه هاى دولتى از طريق مزايده، تغيير شكل مؤسسه هاى دولتى به شركت هايى با سرمايه گذارى مشترك، توزيع اسناد مالى يا حق خريد سهام ميان كل جمعيت بالغ كشور به منظور مشاركت آن ها در درآمد و موجودى دارايى هاى مالى مؤسسه هاى دولتى و توزيع سهام به شاغلان در مؤسسه هاى دولتى و مواردى از اين قبيل است. فرض ضمنى اين پيشنهاد ها اين بود كه شرط اوليه گذار موفقيت آميز به اقتصاد مبتنى بر بازار، خصوصى سازى است؛ اما تجربه چين خلاف اين فرضيه است و نشان مى دهد كه عكس اين مسأله به حقيقت نزديكتراست. يعنى در مراحل اوليه، تلاش در جهت خصوصى سازى مؤسسه هاى دولتى ممكن است به جاى تسريع گذار، باعث كند شدن آن شود. در كشور چين، گسترش سريع بخش هاى اشتراكى، تعاونى ها، خصوصى و انفرادى و تنزل نسبى بخش دولتى نتيجه انتقال مالكيت از دولت به بخش خصوصى نبوده، بلكه ناشى از رشد انفجارى توليد در بخش هاى غير دولتى بوده است. به بيان ديگر، خصوصى سازى مؤسسه هاى دولتى و گذار به اقتصاد مبتنى بربازار در چين تقريباً هيچ نقشى بازى نكرده است. بخش دولتى درتمام دوره گذار به سرعت گسترش يافته است ولى گسترش بخش غيردولتى سريعتربوده است و در نتيجه اقتصاد مختلطى به وجود آمده كه وزن بخش هاى غيردولتى به طور مداوم افزايش يافته است.

بسيارى از مؤسسه هاى دولتى در چين انحصارگر هاى منطقه اى يا ملى هستند. ازاين رو، خصوصى سازى بايد با يك سياست مقبول و اجرايى رقابتى همراه مى شد كه شامل سياست واردات آزاد باشد تا بتواند از اعمال قدرت در بازار و درگير شدن در عمليات غير رقابتى توسط بنگاه هاى خصوصى شده جلوگيرى كند. درواقع، خصوصى سازى در صورت نبود اقدام هاى ضد انحصارى، ممكن است به عدم كارايى بيشتر در تخصيص منابع منجر شود.

واگذارى مؤسسه هاى دولتى

در واگذارى مؤسسه هاى دولتى به بخش خصوصى، دو مسأله ارزش گذارى ودرآمد وجود داشت. اول، خصوصى سازى منجر به كاهش درآمد هاى وصولى دولت مى شود. اين امر درست در زمانى رخ مى دهد كه حفظ ثبات كلان اقتصادى وجلوگيرى از فشار هاى تورمى، بسيار حائز اهميت است. پيش ازاصلاحات، ماليات برسود مؤسسه هاى دولتى بالغ بر ?? درصد درآمد دولت بود. امروزه اين سهم كمتراست، بخشى به علت كاهش نرخ نهايى ماليات از ??? درصد به ?? درصد و بخشى ناشى از تغييراتى است كه در قيمت هاى نسبى پديد آمده و موجب ازدياد شمار مؤسسه هاى دولتى با كسربودجه شده است. دراين وضعيت، تشديد مشكلات مالى دولت از طريق انتقال منابع درآمد هاى وصولى دولت به بخش خصوصى، حتى اگر اين منابع از اهميت رو به زوالى برخوردار باشند، غيرعاقلانه مى نمايند. البته درزمان مناسب، اصلاحات مالياتى مى تواند به منظور افزايش درآمد هاى جبرانى از بخش خصوصى طراحى واجرا شوند ولى تا هنگامى كه چنين اصلاحاتى صورت پذيرد، خصوصى سازى منجر به تنزل درآمد هاى دولت مى شود.

علاوه براين، زمانى كه مؤسسه هاى صنعتى از مسئوليت هاى فراهم كردن حقوق بازنشستگى، مسكن، تسهيلات مراقبت از كودكان و به كارگيرى ديگر خدمات اجتماعى خلاص شوند، دولت مجبور است وارد عمل شود و اين خدمات را فراهم آورد. اين امر به طور اجتناب ناپذيرى پرخرج است. شرط احتياط اين است كه تا تكميل اصلاحات خدمات اجتماعى و وضع ماليات، خصوصى سازى به تعويق افتد.

دوم، مسأله ارزش گذارى مؤسسه هاى دولتى پيش از مرحله خصوصى سازى است. اگر مؤسسه هاى صنعتى دولتى به قيمت پايه اى ارزان فروش رفته يا واگذار شوند، دولت فرصتى مساعد براى حصول درآمد ازمحل فروش دارايى هاى خود و نيز درآمد هاى ماليات بر سود را از دست خواهد داد وبسته به اين كه دارايى هاى خصوصى شده چگونه درميان كل جمعيت توزيع مى شوند، احتمالاً موجب نابرابرى ها درتوزيع ثروت و درآمد خواهد شد. با فرض اين كه دولت ازاين پيامد ها اجتناب مى كند، مؤسسه هاى دولتى بايد با ارزش واقعى بازاريشان به فروش برسند.

چينى ها نه مؤسسه هاى دولتى را خصوصى كردند و نه اجازه دادند كه مؤسسه هاى دولتى ضرردهنده به ورشكستگى كشيده شوند. اصلاحگران چينى معتقدند كه تغيير روابط مالكيت در طول مرحله گذار، داراى اهميت كمترى نسبت به افزايش كارايى مؤسسه هاى دولتى از طريق كاهش هزينه هاى توليد، افزايش كيفيت محصول، بهبود بازاريابى وخدمات رسانى توليدات است و به تدريج شركت هاى دولتى را در معرض نيرو هاى بازار قرار داده، رقابت داخلى و خارجى را افزايش مى دهد. شمارى از اصلاحات در سال ????معطوف به افزايش اختيارات مؤسسه هاى دولتى در توليد و بازاريابى و امور مالى بود. آزادى عمل در توليد بيش از سهميه برنامه ريزى شده و در صورت تمايل عرضه آن به بازارهمچنين فروش آن به قيمت قابل معامله در بازار آزاد، به مديران اعطا شد. به مديران همچنين آزادى بيشترى در اداره مؤسسه به منظور دستيابى به مواد اوليه خارج از نظام بازاريابى دولتى، عرضه طرح هاى پاداش و اصلاح ساختار دستمزد، پرداخت ماليات برسود درمحدوده ? تا ?? درصد براى بزرگترين مؤسسه ها به منظور كسب سود و استفاده از آن درفعاليت هاى مورد نظر مديران اعطا شد.