مطالعه ای پیرامون مسئولیت مدنی دولت در فقه امامیه و حقوق موضوعه نسخه متنی

«كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود. شوراي نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براي تجديد نظر به مجلس بازگرداند، در غير اين صورت مصوبه قابل اجراست»؛ چه آنكه در اين اصل تنها بررسي مصوبات مجلس شوراي اسلامي به عهده شورا گذاشته شده است و سخني از قوانين در ميان نيست39.

اين نظر و تحليل به ظاهر صحيح و معقول مي نمايد ولي با بياني ديگر مي توان شوراي نگهبان را در ابطال و يا اصلاح قوانين نيز داراي صلاحيت دانست؛ چه آنكه بر اساس اصل نود و هشتم قانون اساسي تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است. و شوراي نگهبان در تفسير اصل چهارم قانون اساسي، آنرا شامل قوانين سابق نيز دانسته است، بنابريان خود را در ابطال قوانين سابق كه با شرع يا قانون اساسي مغايرت دارد، داراي صلاحيت قانوني مي داند.

حال با اين تفسير قانوني شوراي نگهبان حق بلكه وظيفه دارد، قوانين خلاف شرع سابق را باطل اعلام نمايد و از آنجائيكه تاكنون چنين نظري در مورد قانون مسؤوليت مدني اظهار ننموده است، بنابر اين از اعتبار شرعي و قانوني برخوردار است.

و همچنين بر اساس نظريه نخست نيز در قانوني بودن قانون مورد بحث اشكالي وجود ندارد، زيرا قانون سابق مادامي كه توسط قانون لا حق نسخ صريح و يا ضمني نشده است به قوت قانوني خود باقيست و در نظام حقوقي ما، قانوني كه ناسخ صريح يا ضمني قانون مسؤوليت مدني باشد وجود ندارد.

اما اشكال دوم: برخي از نويسندگان و استادان حقوق بر اين عقيده اند كه ماده اول قانون مسؤوليت مدني قواعد اتلاف را نسخ ضمني كرده است؛ زيرا رابطه عليت عرفي بين كار شخص و تلف مال را كافي نمي داند و تقصير را شرط ايجاد مسؤوليت مي شمارد، پس با قاعده اتلاف به ويژه در موردي كه به صورت غير عمد انجام مي شود، تعارض دارد و چون قانون مسؤوليت مدني جديد تر است، قواعد پيشين را نسخ مي كند40.

ولي به نظر مي رسد اين سخن و رأيي است نادرست كه مورد پذيرش عقل و منطق حقوقي واقع نمي شود؛ چه آنكه:

اولاً: آنچه قانونگذار در نخستين ماده قانون مسؤوليت مدني به صراحت بيان داشته است با قاعده اتلاف تعارض ندارد، بلكه تنها مفهوم مخالف آن دلالت دارد كه مسووليت بدون تقصير را نبايد پذيرفت و روشن است كه هدف قانونگذار اين نبوده كه هر گونه مسؤوليت عيني را نفي نمايد، بلكه مي خواسته مسؤوليت ناشي از تقصير را قاعده قرار دهد؛ چرا كه بسيار بعيد و خلاف منطق است كه بتوان با چنين عبارتي تمام قواعدي را كه در غضب و اتلاف و امانات و عقود معين وجود دارد به يكباره از بين برد، به ويژه وضع «قانون بيمه اجباري» كه در سال 1347 به تصويب رسيده است و دارندگان وسائل نقليه موتوري زميني را در برابر اشخاص ثالث مسؤول شناخته است، به خوبي نشان مي دهد كه مقصود قانونگذار در قانون مسؤوليت مدني اين نبوده است كه تقصير را مبناي منحصر مسؤوليت قرار دهد و تمام قواعد مخالف آن را نسخ كند؛ چه، در اين صورت در «قانون بيمه اجباري» كه نسبت به قانون مسؤوليت مدني قانون لاحق است براي دارندگان وسيله نقليه موتوري مسؤوليت نوعي قاتل نمي شد41

ثانيا: از نظر مصالح اجتماعي،، اجراي عدالت در زمان ما اقتضا دارد كه مسؤ.ليت مدني تنها بر مبناي تقصير قرار نگيرد و گاه نيز اشخاص غير مقصر مسؤول به شمار آيند. حفظ قواعد مربوط به مسؤوليت بدون تقصير، نظام حقوقي را در اين سير ياري مي كند و اعتقاد به نسخ قواعد اتلاف كه ناچار با نسخ ساير قواعد مسؤوليت نيز همراه است آنرا به عقب مي كشاند42.

ثالثا: قواعد اتلاف از نظر موضوع در برابر قانون مسؤوليت مدني خاص است؛ زيرا ماده 328 قانون مدني ناظر به تلف مستقيم مال است ولي ماده اول قانون مسؤوليت مدني به تلف غير مستقيم و با واسطه مال و همچنين لطمه به جان و سلامت و حيثيت و همه حقوق مالي و معنوي ديگر نظارت دارد، و در تعارض بين قانون خاص قديم و عام جديد، اصل اين است كه عام، ناسخ خاص نمي شود43.

رابعا: برمبناي اصل چهارم قانون اساسي، در موارد اختلاف در تفسير، راه حلي ترجيح دارد و بايد پذيرفته شود كه نتيجه آن با حقوق اسلام سازگار باشد و بديهي است كه قواعد قانون مدني ما در باب اتلاف، با حقوق اسلام سازگار است، بنابر اين مي گوييم در قوانين ما مسؤوليت اصولاً مبتني بر تقصير است، ولي گاهي نيز مسؤوليت بدون تقصير بوجود مي آيد.

خامسا: يه نظر مي رسد قانون مسؤليت مدني د رمقام بيان مسؤوليت ناشي از فعل غير است. يعني سخن در نفي مسؤوليت مطلق بدون تقصير نيست، بلكه سخن در اين است گه در چه مواردي شخص كارمند مسؤوليت مدني دارد و در چه مواردي مؤسسه و اداره مربوطه مسؤول است، و بيان مي دارد كه در صورت تقصير و يا بي احتياطي كارمند، خود وي مسؤول جبران خسارت است ولي اگر تقصير و يا بي احتياطي در بين نباشد، بلكه خسارت وارده مربوط به نقص وسايل ادارات و موسسات مزبور باشد، جبران خسارت بر عهده اداره و يا مؤسسه مربوطه است. ولي در قانون مدني بحث در مسووليت شخصي است كه در صورت تقصير و عدم تقصير وجود دارد. بنابراين در هر دو قانون مسؤوليت مدني بدون تقصير پذيرفته شده است ولي قانون مسؤوليت مدني، تحمل مسؤوليت مدني بدون تقصير كارمند و كارگر را به عهده مؤسسه و اداره مربوطه و كار فرما گذاشته است.

پس از پاسخ گفتن به دو شبهه پيرامون قانون مسؤوليت مدني، اينك به بحث اصلي باز مي گرديم و به قانون مزبور استناد مي نماييم:

2 ـ 1 ـ بند يك ماده يازده قانون مزبور بطور صريح و روشن مسؤوليت مدني دولت و نهادها و سازمانهاي اداري آن را مطرح نموده، مقرر داشته است:

«كارمندان دولت و شهرداريها و مؤسسات وابسته به آنها كه به مناسبت انجام وظيفه، عمدا يا در نتيجه بي احتياطي خسارتي به اشخاص وارد نمايند، شخصا مسؤول جبران خسارت وارده مي باشند، ولي هرگاه خسارت وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسائل ادارات و مؤسسات مزيور باشد، در اين صورت جبران خسارت بر عهده اداره و يا مؤوسسه مربوطه است...».

اين ماده تصريح مي نمايد كه تنها در صورتي كه كارمندان دولت و شهرداريها و مؤوسسات وابسته به مناسبت انجام وظيفه، از روي تقصير و عمد و يادر نتيجه بي احتياطي موجب ورود خسارت به ديگران شوند، مسؤوليت شخصي در جبران خسارت وارده دارند، ولي اگر در نتيجه نقص وسائل ادارات و مؤسسات و يا نارسائي و كمبود وسائل، زياني به شخصي وارد شود، مستخدمان اداري مسؤول آن نيستند، هر چند بتوان بگونه اي عمل آنان را در پيدائي زيان دخالت داد و لذا سازمان و نهاد اداري مربوطه جبران خسارت خواهد نمود.

مقصود از نقص وسائل كه در اين ماده استعمال شده آنست كه اداره مجهز به وسائل يعني تدابير و ترتيبات و روشهاي صحيح اداري براي انجام كار نبوده و اين امر موجب بدي سازمان و سوء جريان اداري و در نتيجه منجر به وقوع خسارتي گردد، به عبارت ديگر ادارات در تجهيز خود به وسائل صحيح كار كه وجود يك تشكيلات و مديريت صحيح و منظم آنرا ايجاب مي كند مرتكب تقصيراتي شده باشند. مثلاً اگر دادرسي، بيهوده رسيدگي به پرونده اي را به تأخير اندازد، و يا تصميمهاي متعارض و نابجا بگيرد، تقصير او محرز و روشن است، ولي هر گاه در نتيجه كثرت تعداد پرونده و تراكم كار و كمبود شعب دادگاه و همچنين ضعف و كندي وسائل نقليه مأموران ابلاغ و دلايلي از اين قبيل، دادرسي به تأخير اقتد، آيا ممكن است فرد معيني را مقصر شمرد؟ بي گمان در اين مورد نيز تقصيري وجود دارد، ليكن علت هاي آن چنان گسترده و ريشه دار است كه بايد آن را منسوب به سازمان حقوقي و اقتصادي دولت بطور عام و وزارتخانه مربوطه بطور خاص دانست نه شخص دادرس.

در نحوه تتحقق خطاي اداري دولت و اينكه به چه نوع تقصيرات و خطاها، اصطلاح تقصير يا خطاي اداري دولت اطلاق مي شود، بين حقوقدانان گفتگو وجود دارد، بعضي گمان مي كنند كه اصطلاح تقصير يا خطاي اداري دولت به آن قبيل تقصيرات و خطاها اطلاق مي شود كه باني و عامل آن را نتوان به طور منجز مشخص كرد، ولي اين تصور اشتباهي بيش نيست؛ زيرا خطا يا تقصير اداري كه دولت بايد پاسخگوي آن باشد تنها تقصيراتي نيست كه عامل و باني آن معلوم نباشد، بلكه هر گونه تقصير يا خطائي است كه جنبه شخصي ندارد و انصافا و منطقا نمي توان تقصير شخصي كارمند تلقي نمود. ما در اين باب سخن يكي از استادان حقوق اداري را به جهت اختصار و رسابودن عينا نقل مي كنيم:

«خطاي اداري دولت ممكن است به دو صورت باشد: اولاًـ خطاي اداري ممكن است عبارت از تقصيري باشد كه مقصر يعني عامل و باني آن را نتوان بطور معين و منجز مشخص و معلوم كرد، يعني تقصير به نحوي باشد كه در حقيقت بتوان آن را به اداره و يا مؤسسه اسناد داد و آنرا مقصر واقعي شناخت. اين قبيل تقصيرات ممكن است به صُوَر زير باشند:

الف: عدم انجام وظايف اداري (عمل منفي اداره) ـ يعني خسارت ناشي از اداره يا مؤسسه اي باشد كه وظايف خود را انجام نداده و در واقع مرتكب قصور و كوتاهي گرديده است، چنانكه مثلاً عدم نصب علائم خطر در جاده موجب خسارت عابرين گردد.

ب: بدي انجام وظايف اداري (عمل مثبت اداره) ـ در اين مورد، اداره و مؤسسه كار خود را انجام داده ولي آنطور كه لازم بوده كار انجام نيافته باشد، مانند خسارت ناشي از انفجار مواد محترقه دولتي كه دقت و مواظبت لازم در بسته بندي و حمل آن نشده باشد.

ج: تأخير در انجام وظايف اداري ـ دراين مورد، اداره وظائف خود را انجام داده ولي انجام آنها به موقع نبوده است مانند خسارت ناشي از تأخير در رساندن مراسلات و يا محمولات تجارتي به مقصد.

ثانيا: خطاي اداري ممكن است به صورت تقصيري باشد كه از طرف كارمند معيني ارتكاب يافته است، ولي تقصير مزبور به نحوي باشد كه منطقا نتوان آن را متوجه كارمند دانست، مانند خسارت ناشي از سهو و اشتباه مأمور دولتي در تنظيم سند مالكيت يا حواله هاي بانكي كه متوجه اشخاص مي گردد.44»

قسمت پاياني ماده 11 قانون مسؤوليت مدني دامنه مسؤوليت مدني دولت را محدود ساخته؛ چه آنكه اعمال حاكميت و تصدي دولت را از هم متمايز دانسته چنين مقرر نموده است: «...در مورد اعمال حاكميت دولت، هرگاه اقداماتي كه بر حسب ضرورت براي تأمين منافع اجتماعي طبق قانون به عمل آيد و موجب ضرر ديگري شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.»

اين تقسيم در سده هاي پيشين طرفداران زيادي داشت و به طور معمول در تفاوت آنها گفته مي شد كه در اعمال حاكميت دولت در مقام استفاده از حق حاكميت و اقتدار ملي است، تنها نفع عموم را در نظر دارد و براي اجراي و ظايف خود در نقش آمر يا فرمانده ظاهر مي شود.

ولي در اعمال تصدي دولت به كارهايي مي پردازد كه مردم نيز در روابط خصوصي انجام مي دهند. در اين گونه اعمال دولت در نقش تاجر و صنعتتگر ظاهر مي شود و بسان ساير اشخاص حقوقي به داد و ستد مي پردازد. براي مثال زماني كه دولت قانون وضع مي كند يا ماليات مي گيرد يا با دولت هاي ديگر جنگ مي كند يا به دادرسي مي پردازد اعمال او مربوط به حاكميت است، ليكن در موردي كه بانكداري مي كند، يا ملكي را به اجاره مي دهد، يا پولي به قرض مي گيرد اعمال او تابع قواعد حقوق خصوصي است45.

اين تقسيم امروز پيروان زيادي ندارد و از جهات گوناگون به ويژه از لحاظ مصون ماندن دولت در اعمال حاكميت مورد انتقاد قرار گرفته است46.

با اين همه قانونگذار با پذيرش اين تقسيم ماده يازده را به ظور مبهم تدوين نموده است. «ضابطه ملحوظ در ماده 11 مبهم و نادرست است؛ زيرا نه فقط تأمين منافع اجتماعي» هدف تمام كارهاي دولت است، بلكه همه اعمال حاكميت را قانون پيش بيني نمي كند و بيشتر آنها وابسته به تصميم مأموران قوه مجريه است47.