حقوق (نظارت استصوابى)

از آن جا که در نظام اسلامى، قانون گذارى بر اساس تلقى مکتبى بر مدار قرآن و سنت جريان مى يابد، نظارت دقيق و جدّى اسلام شناسان عادل و متعهد ضرورتى اجتناب ناپذير است. ضرورتى که جمهوريت نظام را از ساير جمهورى هاى رايج و متداول، خصوصاً نظام هاى سکولار، متمايز مى سازد. مطابق اصل 99 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، شوراى نگهبان امر نظارت بر انتخابات و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد و بر اساس اصل 98 که تفسير قانون اساسى را بر عهده ى شوراى نگهبان گذارده، اين شورا نظارت مذکور در اصل 99 را استصوابى دانسته است. پيرو اين امر و به دنبال برخى تلقى هايى که از اعمال اين نظارت صورت پذيرفته شبهات و سؤالاتى در جامعه رواج پيدا کرده است و با توجه به اين که وجود يا عدم چنين نظارتى با سلامت ارکان نظام ارتباط مستقيم دارد پاسخ به اين سؤالات را وظيفه ى خود دانسته به برخى از آنها پرداخته ايم.

مراد از نظارت استصوابى چيست و چرا نظارت شوراى نگهبان استصوابى است؟

خليل عالمى

مبحث نظارت استصوابى از جمله مباحثى است که طى چند سال اخير وارد ادبيات حقوقى ـ سياسى جامعه ى ما شده است و موافقين و مخالفين در جهت اثبات و ردّ آن سخن ها گفته و فوايد و مضرات ناشى از آن را مورد بحث قرار داده اند.

ما در اين نوشتار مختصر ابتدا اين اصطلاح را تعريف مى کنيم و سپس نگاهى اجمالى به موقعيت و جايگاه حساس شوراى نگهبان در قانون اساسى مى اندازيم و بعد ادلّه ى نظارت استصوابى را ذکر مى کنيم. بحث ما جنبه ى اثباتى دارد و متعرّض اشکالات و نظريات مخالف نمى شويم.

نظارت عبارت است از:

نظر کردن و نگريستن، مراقبت و تحت نظر و ديده بانى داشتن کارى.[1]

استصواب در لغت به معناى صواب ديد است و مقصود از نظارت استصوابى، که در مقابل نظارت اطلاعى يا استطلاعى است، اين است که ناظر علاوه بر کسب اطلاع، صواب ديد هم مى نمايد; يعنى مى تواند حکم و دستور هم صادر نمايد و حکم او نيز مطاع و نافذ است; به عبارتى، منظور از نظارت استصوابى اين است که اعمال حقوقى زير نظر مستقيم و با تصويب و صلاح ديدِ ناظر انجام مى شود.[2]

شايان ذکر است که اين اصطلاح از اصطلاحات فقهى است که ابتدا در حقوق خصوصى مورد استفاده قرار گرفته و سپس وارد حوزه ى حقوق عمومى و اساسى شده و در کتب فقهى بيش تر در باب وقف و وصيّت مطرح است.

مثلاً حضرت امام خمينى(ره) چنين مى فرمايند:

واقف مى تواند بر کار متولى وقف، ناظر تعيين کند. اگر معلوم شد که مقصود واقف از نظارت اين است که ناظر براى حصول اطمينان صرفاً بر کار متولى اطلاع پيدا کند، متولى در تصرفات خود مستقل است و به اذن ناظر در صحّت و نفوذ تصرفاتش نياز نيست و صرفاً اطلاع او لازم است; و اگر روشن شود که اعمال نظر و تصويب ناظر مقصود واقف است متولى نمى تواند بدون اذن و تصويب ناظر تصرفى انجام دهد; و اگر معلوم نشد که مراد واقف از جعل ناظر چيست، لازم است که هر دو امر (اطلاع، و اذن و تصويب ناظر) رعايت شود.[3]

از شقّ دوم فرمايش امام(ره) نظارت استصوابى استفاده مى شود; و تقريباً نظر و فتواى مرحوم آيت الله سيد محمد کاظم طباطبايى يزدى نيز همين است.[4]

اين نوع نظارت در حقوق خصوصى نيز مورد استفاده قرار گرفته است; نظير ماده ى 1242 قانون مدنى که مقرر مى دارد:

قيّم نمى تواند دعوى مربوط به مولّى عليه را به صلح خاتمه دهد، مگر با تصويب مدعى العموم.

اين جا نظارت مدعى العموم بر کارهاى قيم، نظارت استصوابى است. نظارت در حقوق عمومى و اساسى نيز مى تواند مورد استفاده قرار گيرد; نظير اصل 82 قانون اساسى که براى مجلس نظارت استصوابى قايل است; آن جا که مقرر مى دارد:

استخدام کارشناسان خارجى از طرف دولت ممنوع است، مگر در موارد ضرورت با تصويب مجلس شوراى اسلامى.

بنابراين، اصطلاح نظارت با همان معناى منظور در حقوق خصوصى و منابع فقهى در حقوق عمومى و اساسى مورد استفاده قرار گرفته است و يک اصطلاح ابداعى نيست و با آن که لفظ استصواب در آن به کار نرفته است، از موارد استعمال اين گونه نظارت ها اين معنا انتزاع مى شود.

حال که معناى نظارت استصوابى و موارد استعمالش معلوم شد، ببينيم چرا بايد نظارت شوراى نگهبان استصوابى باشد؟ به نظر مى رسد علت اين امر به جايگاه رفيع و حساس شوراى نگهبان در قانون اساسى برمى گردد:

قانون اساسى وظايف و مسئوليت هاى سنگين و حساسى را بر عهده ى شوراى نگهبان قرار داده است که در يک جمله ى کوتاه مى توان گفت: مهم ترين رسالت شوراى نگهبان به عنوان يک نهاد رسمى، پاس دارى و صيانت از جامعيت نظام، يعنى پاس دارى از رهبريت، اسلاميت و جمهوريت است. نحوه ى تحقق اين مسئوليت در قانون اساسى در سه محور «حراست» از احکام اسلامى، «صيانت» از قانون اساسى و «نظارت» در جهت تحقق جامعيت نظام بيان گرديده است.[5]

در اصل چهارم قانون اساسى با اشاره به «حراست» از احکام اسلامى آمده است:

کليه ى قوانين و مقررات مدنى، جزايى، مالى، اقتصادى، ادارى، فرهنگى، نظامى و سياسى و غير اين ها بايد بر اساس موازين اسلامى باشد و تشخيص اين امر به عهده ى فقهاى شوراى نگهبان است.

هم چنين در اصل 91 آمده است:

به منظور پاس دارى از احکام اسلام و قانون اساسى از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با آنها، شورايى به نام شوراى نگهبان تشکيل مى شود.

بر اساس اين دو اصل، انطباق کليه ى قوانين و مقررات کشور با موازين اسلامى و تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس با احکام اسلامى بر عهده ى شوراى نگهبان و از وظايف اختصاصى فقهاى اين شورا است. مسؤوليت نظارت بر انتخابات از ديگر وظايف مهم و حساس شوراى نگهبان است که نقش مهم و مؤثر و فوق العاده اى را در سلامت و ثبات نهادها و استحکام نظام بر عهده دارد. شوراى نگهبان در راستاى تحقق وظايف خود، به مقتضاى اصل 99، نظارت هاى گوناگونى را بر عهده دارد که تحقق اين نظارت ها تضمينى براى اجراى صحيح قانون اساسى و حاکميت اسلام خواهد بود و در همين راستاست که نظارت شوراى نگهبان بايد استصوابى باشد، تا ضمانت اجرايى داشته باشد.

ادله ى استصوابى بودن نظارت شوراى نگهبان

در اصل 99 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران آمده است:

شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، رياست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد.

با توجه به اين اصل، مى توان به دلايل زير، نظارت شوراى نگهبان را استصوابى دانست:

1. از اين اصل استفاده مى شود که اين نظارت عام و استصوابى است و به قول يکى از صاحب نظران، از کلمه ى «بر عهده دارد» چنين استفاده مى شود:

بيان کننده ى حق مسؤوليت است; يعنى مسؤوليت نظارت بر عهده ى شوراى نگهبان است; بنابراين، اين نظارت بايد ضمانت اجرايى نيز داشته باشد; فلذا اين نظارت بايد استصوابى باشد.[6]

2. حقوق دانان مى گويند: هرگاه در يک عبارتِ حقوقى لفظى عام و بدون قيد و شرط آورده شود، عام بودن و قيد و شرط نداشتن آن لفظ، مطلق بودن آن را مى رساند; لذا از آن جايى که در اين اصل، نظارت به صورت عام بيان شده نشان دهنده ى مطلق بودن يعنى استصوابى بودن آن است[7] و نظارت حقيقى نيز همين است که ناظر حق اظهارنظر و نفى و اثبات و تأييد و تکذيب داشته و نظارت او شامل تمام مراحل عمل عامل باشد.

اين استظهار استصوابى بودن قهرى است; چون:

قهراً از عموم يا اطلاق نظارت استظهار مى شود که مراد قانون گذار نظارت در تمام مراحل انتخابات است و تخصيص و تقييد به بعضى مراحل، نيازمند دليل و قرينه است که على الفرض مفقود است.[8]

3. آنچه استصوابى بودن نظارت در اصل 99 را تأييد مى کند اين است که در اصل مزبور مرجعى که شوراى نگهبان گزارش خود را به آن جا تقديم کند مشخص نشده است. در اين نظارت خودِ ناظر مرجع نهايى و تصميم گيرنده است و رأى و نظر او رأى و نظر نهايى محسوب مى شود[9] و در واقع نظر او فصل الخطاب و قطعى است.

4. مطابق اصل 98 قانون اساسى تفسير قانون اساسى به عهده ى شوراى نگهبان است و اين شورا در همين چارچوب طى نامه ى شماره ى 1234 به تاريخ اول خرداد 1370 در جواب هيأت مرکزى نظارت بر انتخابات در خصوص تفسير اصل 99 قانون اساسى چنين گفته است:

نظارت مذکور در اصل 99 استصوابى است و شامل تمام مراحل اجرايى انتخابات، از جمله تأييد و رد صلاحيت کانديداها مى شود.[10]

5. اگر نظارتِ در اصل 99، استطلاعى بود، آيا آن قدر با اهميت بود که قانون گذار آن را در قالب يک اصل قرار دهد و آيا کافى نبود که از طريق قانون عادى تصريح شود؟[11]

6. دليل ديگر، وحدت سياق است; بدين صورت که ما در همه جاى قانون اساسى هنگامى که بحث از برگزارى انتخابات از سوى وزارت کشور را مى بينيم، به نظارت شوراى نگهبان نيز برمى خوريم، خود اين امر دليل بر نظارت مطلق و عام و استصوابى شوراى نگهبان است که همه ى مراحل و مقاطع انتخابات را در برمى گيرد.[12]

اگر اين نظارت استصوابى نبود، بيش تر مورد اشکال قرار مى گرفت; چون ضمانت اجرا نداشت.

7. دليل ديگر، قانون عادى مصوب مجلس شوراى اسلامى است. در ماده ى 3 قانون انتخابات مصوبه ى 4 مرداد 1374 آمده است:

نظارت بر انتخابات مجلس به عهده ى شوراى نگهبان است. اين نظارت استصوابى، عام و در تمام مراحل و در کليه ى امور مربوط به انتخابات است.

و جالب است که در سال 1362 که براى اولين بار قانون انتخابات مجلس، در مجلس شوراى اسلامى تصويب شد، در ماده ى 3 آمده بود: «نظارت بر انتخابات مجلس به عهده ى شوراى نگهبان است و اين نظارت عام و در تمام مراحل و در همه ى امور مربوط به انتخابات جارى است.» در اصلاحيه ى اين ماده در سال 1370 فقط لفظ استصواب اضافه شده است و در اين ماده گرچه لفظ استصواب نبود، اما لحن و سياق و مضمون به گونه اى بود که چنين معنايى را افاده مى کرد.

علاوه بر مطالب مذکور بايد گفت: نظارت استصوابى يک مسئله ى عقلايى است و در همه ى کشورها و نظام هاى دنيا امرى پذيرفته شده است.

سخن خود را با نظر يکى از بزرگان به پايان مى بريم; ايشان مى فرمايند:

در تمام کشورهاى جهان و نزد تمامى عقلاى عالم، براى تصدى مسئوليت هاى مهم، يک سرى شرايط ويژه در نظر گرفته مى شود، تا هم وظايف محوله به فردِ مورد نظر به درستى انجام پذيرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بى کفايتى مسؤول برگزيده پايمال نگردد; از اين رو، امروزه در دمکراتيک ترين نظام هاى دنيا شرايط ويژه اى براى انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان در نظر گرفته مى شود و قانون، مرجعى رسمى را براى اعمال نظارت و احراز شرايط داوطلبان تعيين مى کند. اين مرجع رسمى عهده دار بررسى وضعيت و روند اجراى انتخابات و وجود يا عدم وجود شرايط لازم در داوطلبان مى باشد; بنابراين، نظارت استصوابى امرى شايع، عقلايى و قانونى در تمام کشورها و نظام هاى موجود دنيا مى باشد و مطابق همين اصل عقلايى که احراز صحت انتخابات و تأييد يا ردّ صلاحيت نامزدهاى انتخاباتى را بر عهده ى مرجعى رسمى و قانونى مى داند و نيز ضرورت وجود مرجع قانونى کنترل اعمال مجريان (وزارت کشور) براى برطرف کردن اشتباهات يا سوء استفاده هاى احتمالى نهاد اجرايى و هم چنين پاسخ گويى به شکايات و اعتراضات داوطلبان از مجريان انتخاباتى، قانون اساسى، نهاد ناظرى به عنوان مرجع رسمى، ناظر بر انتخابات و تشخيص صلاحيت نامزدها و عملکرد مجريان انتخاباتى تعيين کرده است.[13]

آيا نظارت استصوابى نوعى بدعت است يا در دين سابقه دارد؟ چرا شوراى نگهبان نظارت را به «نظارت استصوابى» تفسير کرده است، در حالى که اين نظارت در قانون اساسى قيدى ندارد؟

عبدالحکيم سليمى

نظارت استصوابى از موضوعاتى است که در سطح افکار عمومى، به ويژه ميان حقوق دانان، مباحث جدى درباره ى آن مطرح بوده و است. تفسير شوراى نگهبان از اصل 99 قانون اساسى در سال 1370، در آستانه ى چهارمين انتخابات مجلس شوراى اسلامى، و تأکيد بر نظارت استصوابى، بر حساسيت موضوع افزوده و شبهاتى را از نو مطرح ساخته است; به طور مثال: آيا اين نظارت بدعت نيست؟ چرا شوراى نگهبان چنين تفسيرى را براى نظارت برگزيده است؟

در اين فرصت، فارغ از غوغاى سياسى، مى کوشيم از منظر حقوقى به مسئله بپردازيم و به صورت مستدل و منطقى روشن کنيم که آيا چنين نظارتى از سوى شوراى نگهبان، نوعى بدعت است يا پيشينه در فقه و حقوق ايران دارد; هم چنين اگر شوراى نگهبان استدلالى بر اين تفسير ارائه داده است استدلالش چه توجيه قانونى اى دارد.

جايگاه شوراى نگهبان در قانون اساسى

بنيادى ترين ويژگى انقلاب اسلامى ايران، مکتبى و اسلامى بودن آن است. ملت مسلمان ايران در حرکت انقلاب اسلامى، غبارها و زنگارهاى طاغوتى و آميزه هاى فکرى بيگانه را از خود زدود و به انديشه ى اصيل اسلامى بازگشت و بر آن شد تا بر اساس موازين اسلامى، جامعه ى آرمانى خود را شکل دهد. در نظام جمهورى اسلامى بر اساس رويکرد مکتبى، صالحان و مؤمنان عهده دار حکومت و اداره ى مملکت اند. همان گونه که خداوند در قرآن کريم مى فرمايد: (أَنَّ الْأَرْضَ يَرِثُها عِبادِيَ الصّالِحُونَ);[14] (وَعَدَ اللّهُ الَّذِينَ آمَنُوا مِنْکُمْ وَ عَمِلُوا الصّالِحاتِ لَيَسْتَخْلِفَنَّهُمْ فِي الْأَرْضِ).[15]

قانون گذارى که تجلى ضوابط مديريت اجتماعى است، بر محور قرآن و سنت جريان مى يابد; بنابراين نظارت جدى و مستمر از ناحيه ى اسلام شناسان عادل و پرهيزکار امرى ضرورى است.

نهاد «شوراى نگهبان» يکى از ارکان قانون اساسى جمهورى اسلامى است که نقش بسيار حساس و کليدى در پاس دارى از «اسلاميت» و «جمهوريت» نظام دارد و وظايف و اختيارات مهم و تعيين کننده اى براى آن در قانون اساسى لحاظ شده است. اين شورا، هم مرجع رسمى تفسير قانون اساسى، هم مرجع تشخيص مغايرت و عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با اسلام و قانون اساسى و هم متولى نظارت بر انتخابات است. محور بحث در اين نوشتار، مسئله ى «نظارت استصوابى» است.

تعريف اصطلاحات

الف) ناظر در اصطلاح به شخصى مى گويند که عمل يا اعمال نماينده ى شخص يا اشخاص را مورد توجه قرار مى دهد و درست يا غلط بودن آن اعمال را به مقياس معينى که معهود است مى سنجد.[16]

ب) نظارت استصوابى نظارتى است که اذن ناظر (و در حقيقت موافقت او) در صحت عمل نماينده يا متولى شرط است;[17] به عبارت ديگر، نظارت استصوابى در جايى است که مجرى نبايد کارى را بدون نظر و اجازه و تصويب و صلاحديد ناظر انجام دهد و اگر کارى را بدون صلاحديد و تصويب ناظر انجام دهد، صحيح و نافذ نيست.[18]

ج) نظارت استطلاعى، آن است که ناظر تنها حق دارد از فعل مجرى اطلاع يابد; اما حق دخالت در کار او را ندارد و وظيفه ى او تنها اعلام و گزارش عملکردهاست.[19]

د) بدعت در لغت به معناى چيز نوپيدا، بى سابقه، آيين نو، و رسم تازه،[20] و در اصطلاح عبارت است از:

ادخال ما علم انه ليس من الدين فى الدين يا ادخال ما لم يعلم انه من الدين فى الدين;[21] بدعت، وارد کردن چيزى در دين که مى داند جزو دين نيست يا نمى داند جزو دين است.

پژوهشى در اصل «نظارت استصوابى»

در اين مسأله از جهات گوناگون مى توان بحث کرد: نخست، نظارت استصوابى در قانون اساسى را مطرح مى کنيم، تا روشن شود که چرا و چگونه شوراى نگهبان چنين تفسيرى را براى نظارت ارائه کرده است.

در اصل 99 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران آمده است:

شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، رياست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى، و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را به عهده دارد.

مسأله اى که همواره در محافل سياسى و حقوقى مطرح است اين است که منظور قانون گذار از اين نظارت چيست و کدام معنا از نظارت در اين اصل مراد است؟ طبيعى است که در اين جا بايد ديد که تفسير قانون اساسى بر عهده ى چه نهادى است؟ بر اساس اصل 98 قانون اساسى «تفسير قانون اساسى به عهده ى شوراى نگهبان است» و شوراى نگهبان در سال 1370 نظر تفسيرى خود را در زمينه ى اصل 99 قانون اساسى چنين اعلام کرده است:

نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسى استصوابى است و شامل تمام مراحل اجرايى انتخابات، از جمله تأييد يا رد صلاحيت کانديداها مى شود.[22]

بنابراين از منظر شوراى نگهبان، به عنوان تفسيرکننده ى قانون اساسى، نظارت مزبور استصوابى، عام و مطلق است.

اين نوع نظارت را مجلس شوراى اسلامى نيز در چهارم مردادماه سال 1374، تأييد کرد و به رسميت شناخت:

نظارت بر انتخابات مجلس، برعهده ى شوراى نگهبان است. اين نظارت استصوابى، عام و در تمام مراحل، در کليه ى امور مربوط به انتخابات جارى است.[23]

پس نظارت استصوابى از اين لحاظ به صورت قانون عادى در آمده است. مى دانيم که مجلس شوراى اسلامى قانوناً حق دارد در همه ى امور کشور که مصلحت بداند، قانون تصويب نمايد و در صورتى که مصوبه ى آن به تشخيص شوراى نگهبان، خلاف اسلام و قانون اساسى نباشد، قانونى و رسمى است.

مبناى حقوقى رأى تفسيرى شوراى نگهبان

پرسشى که در اين جا رخ مى نمايد اين است که از نظر حقوقى رأى تفسيرى شوراى نگهبان چه مبنايى دارد؟ چرا نظارت بايد استصوابى باشد؟

پاسخ شوراى نگهبان اين است که نظارت در اصل 99 قانون اساسى مطلق است. طبيعى است که نظارت تام و کامل (نظارت استصوابى) قابل استظهار است; اضافه بر اين، نظارت حقيقى همان نظارت استصوابى است، به اين معنا که اصل در نظارت به اين است که ناظر حق اظهار نظر و نفى و اثبات، و تأييد و تکذيب را داشته باشد; به بيان ديگر، نظارت حقيقى به اين است که رأى و نظر ناظر رسميت داشته و فصل الخطاب باشد تا پذيرش رأى ناظر بر همگان قطعى باشد.[24]

نکته اى که بايد به آن توجه کرد اين است که در اصل 99 قانون اساسى، مرجعى که شوراى نگهبان بايد گزارش کار خود را به آن تقديم کند مشخص نشده است. همين امر مى تواند حاکى از مراد قانون گذار مبنى بر نظارت استصوابى باشد; نظارتى که خودِ ناظر مرجع نهايى و تصميم گيرنده است.

شاهد ديگرى که مى توان بر درستى نظر تفسيرى شوراى نگهبان ارائه کرد، مطرح شدن نظارت در اصول ديگر قانون اساسى است که با اندک تأمل روشن مى شود که مراد از نظارت در آنها استصوابى است; به طور مثال:

الف) اصل 110 يکى از وظايف و اختيارات رهبرى را نظارت بر حسن اجراى سياست هاى کلى نظام مى داند. بدون شک، نظارت در اين جا استصوابى است; چرا که رهبرى اگر صلاح بداند مى تواند دخالت کند و از ادامه ى روند کار ممانعت کند و به همين خاطر مى تواند هيأتى را براى بررسى و تحقيق و در نهايت براى امر و نهى مشخص کند.

ب) در اصل 156، يکى از وظايف قوه ى قضاييه، نظارت برحسن اجراى قوانين است. اين نظارت نيز استصوابى است; چون قوه ى قضاييه در صورت مشاهده ى تخلف مى تواند با آن برخورد کند و به همين دليل در اصل 74 تصريح دارد:

بر اساس حق نظارت قوه ى قضاييه نسبت به حسن جريان امور و اجراى قوانين در دستگاه هاى ادارى، سازمانى به نام سازمان بازرسى کل کشور زير نظر قوه ى قضاييه تشکيل مى گردد.

ج) نظارت رئيس جمهور بر کار وزيران، مطابق اصل 134 قانون اساسى، بيانگر نظارت استصوابى است. رئيس جمهور مى تواند امر و نهى کند و از اجراى برخى سياست ها و تصميم ها در وزارتخانه ها جلوگيرى نمايد و به همين علت، رئيس جمهورى در برابر مجلس مسئول اقدامات هيأت وزيران است...

افزون بر شواهد معتبر از قانون اساسى، قانون عادى مصوب مجلس شوراى اسلامى نيز استصوابى بودن نظارت شوراى نگهبان را به رسميت شناخته است.[25]

مى بينيم که نظر تفسيرى شوراى نگهبان نسبت به اصل 99 توجيه حقوقى خوب و انکارناپذيرى دارد. کسانى که تفسير شوراى نگهبان از اين اصل را نمى توانند بپذيرند، بايد به قانون مصوب مجلس تن دهند و نظارت عام و استصوابى را گردن نهند.

بررسى اطلاق نظارت از نظر دکترين و فقه اسلامى

در اين بررسى، مى خواهيم از يک سو به پيشينه ى بحث نظارت در فقه و حقوق موضوعه اشاره کنيم و از سوى ديگر به اين مطلب بپردازيم که در فرض اطلاق نظارت، دکترين حقوقى کدام نوع نظارت را تأييد مى کند. تقسيم نظارت به استطلاعى و استصوابى در تاريخ فقه شيعه و حقوق موضوعه ى ايران پيشينه اى طولانى دارد; براى نمونه، امام خمينى(ره) در بحث وقف به تفصيل به اين امر پرداخته و فرموده است:

واقف مى تواند بر کار متولىِ وقف، ناظر تعيين کند; اگر معلوم شود که مقصود واقف از نظارت اين است که ناظر براى حصول اطمينان صرفاً بر کار متولى اطلاع پيدا کند، متولى در تصرفات خود مستقل است و به اذن ناظر در صحت و نفوذ تصرفاتش نياز نيست، صرفاً اطلاع او لازم است (نظارت استطلاعى); و اگر روشن شود که اعمال نظر و تصويب ناظر، مقصودِ واقف است، متولى نمى تواند بدون اذن و تصويب ناظر تصرفى انجام دهد (نظارت استصوابى); و اما اگر معلوم نشد که مراد واقف از جعل ناظر چيست، لازم است که هر دو امر (اطلاع و اذن ناظر) رعايت شود.[26]

در اين عبارت، انواع نظارت تعريف و حدود آن به طور کامل ترسيم گرديده و جالب تر اين که در فرض اطلاق نظارت، آن را بر نظارت استصوابى حمل کرده است. شبيه اين نظر در کتاب هاى فقهى و حقوقى مورد تأکيد قرار گرفته است. متولى در صورت اطلاق نظارت، در مقام عمل بايد هم تصويب ناظر را اخذ نمايد (استصواب) و هم ناظر را در جريان اعمال خود قرار دهد (استطلاع).

در قانون موضوعه ى کشور نيز به هر دو نوع نظارت اشاره شده است; به عنوان مثال: مواد 1237، 1241 و 1242 قانون مدنى، مواد 83 و 142 قانون امور حسبى و ماده ى 141 آيين نامه ى دفاتر اسناد رسمى (مصوب 1317) ناظر به نظارت استصوابى است; و مواد 1180، 1181، 1182 و 1184 قانون مدنى و ماده ى 16 قانون حمايت از کودکان بى سرپرست، به نظارت استطلاعى اشاره دارد. در ماده ى 79 قانون مدنى با صراحت تمام به تفکيک ميان نظارت استصوابى و استطلاعى تأکيد شده است:

واقف مى تواند بر متولى ناظر قرار دهد که اعمال متولى به تصويب يا اطلاع او باشد.

نتيجه اين که، شوراى نگهبان در جايگاه يکى از ارکان قانون اساسى، مسئوليت بسيار حساس و کليدى در پاس دارى از «اسلاميت» و «جمهوريت» نظام دارد و وظايف و اختيارات مهمى در قانون براى آن لحاظ شده است که ازجمله ى آنها نظارت بر انتخابات است (اصل 99). اين نظارت بر اساس نظريه ى تفسيرى شوراى نگهبان، نظارت استصوابى است. مبناى حقوقى تفسير شوراى نگهبان اين است که مقتضاى نظارت، استصوابى بودن آن است; شاهد بر آن نظارتى است که در اصول ديگر قانون اساسى آمده است. افزون بر آن، عدم تعيين مرجعى که شوراى نگهبان کار خود را به آن گزارش کند، به خوبى بيانگر استصوابى بودن نظارت است; نظارتى که خود مرجع نهايى و فصل الخطاب است. اين مبنا در فقه و دکترين حقوقى نيز مورد تأييد قرار گرفته است. مجلس شوراى اسلامى نيز نظارت استصوابى شوراى نگهبان را به رسميت شناخته است. پس از کجا مى گوئيد نظر تفسيرى شوراى نگهبان، هم مبناى حقوقى دارد و هم مطابق با قانون اساسى ومورد تأييد قانون عادى و فقه و دکترين حقوقى است. نکته ى ديگرى که از مجموع مباحث به خوبى استفاده مى شود، اين است که نظارت استصوابى بدعت نيست، بلکه سابقه ى ديرينه در فقه اسلامى و حقوق موضوعه ى ايران دارد.

بحث را با گفتارى از وصيت نامه ى سياسى ـ الهى امام خمينى (ره) خاتمه مى دهيم:

از شوراى محترم نگهبان مى خواهم و توصيه مى کنم، چه در نسل حاضر و چه در نسل هاى آينده، که با کمال دقت و قدرت، وظايف ملى و اسلامى خود را ايفا نمايد و تحت تأثير هيچ قدرتى واقع نشود و از قوانين مخالف با شرع مطهر و قانون اساسى، بدون هيچ ملاحظه، جلوگيرى نمايند و با ملاحظات ضرورت کشور که گاهى با احکام ثانويه و گاهى به ولايت فقيه بايد اجرا شود، توجه نمايند.

آيا نظارت استصوابى در کشورهاى ديگر مشابه دارد؟

على مجتبى زاده

در تمام کشورهاى جهان و نزد تمامى عقلاى عالم براى تصدى مسئوليت هاى مهم، شرايط ويژه اى در نظر گرفته مى شود، تا هم وظايف محوله به فرد مورد نظر به درستى انجام پذيرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بى کفايتى مسئول برگزيده پايمال نگردد; از اين رو امروزه در دمکراتيک ترين نظام هاى دنيا نيز (در فرآيند انتخاباتى) شرايط ويژه اى براى انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان در نظر گرفته مى شود و قانون، مرجعى رسمى را براى اعمال نظارت و احراز شرايط داوطلبان انتخابات تعيين مى کند. اين مرجع رسمى عهده دار بررسى وضعيت و روند اجراى انتخابات و وجود يا عدم شرايط لازم در داوطلبان مى باشد که در نتيجه به تأييد يا ردّ صلاحيت داوطلبان مى انجامد; بنابراين نظارت استصوابى امرى شايع، عقلايى و قانونى در تمامى کشورها و نظام هاى موجود دنيا مى باشد.[27] در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران[28] وظيفه ى نظارت بر انتخابات و همه پرسى بر عهده ى شوراى نگهبان است.

در کشورهاى ديگر غالباً احزاب يا وزارت کشور، مرجع تشخيص صلاحيت نامزدهاى انتخابات اند و نظارتشان، چون ضمانت اجرايى دارد، استصوابى است.[29]

در کشورهاى ديگر نهادى به نام شوراى نگهبان با ويژگى هاى موجود در قانون اساسى ما وجود ندارد، اما مراکز و نهادهايى وجود دارند که تقريباً نقش شوراى نگهبان را به عهده دارند; به عنوان نمونه، در قانون اساسى آمريکا، دانمارک و ژاپن، قوه ى مقننه و نمايندگان بر انتخابات نظارت دارند، در قانون اساسى کشور ايتاليا به استناد اصول 134 تا 137، نهادى به نام «ديوان قانون اساسى» وجود دارد که کار نظارت بر مجلسين را بر عهده دارد.[30] در قانون اساسى فرانسه نهادى به نام «شوراى قانون اساسى» پيش بينى شده که شبيه شوراى نگهبان در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است.

اين شورا بر انتخابات ورفراندوم نظارت مى کند و به کليه ى شکايات و اعتراضات مربوط به انتخاب اعضاى قوه ى مقننه رسيدگى و از طرح اين گونه مسائل در دستگاه قانون گذارى ممانعت مى نمايد. اين شورا هم چنين عالى ترين مرجع قانونى براى تفسير قانون اساسى و اظهارنظر در مورد آن است.[31]

بنابر ماده ى 58 و 60 قانون اساسى، اين شورا وظيفه ى نظارت بر انتخابات رياست جمهورى و مراجعه به آراى عمومى را بر عهده دارد و طبق ماده ى 59 شوراى قانون اساسى، به عنوان مرجع حل اختلاف، به اختلافات ناشى از اجراى مقررات مربوط به انتخابات نمايندگان و سناتورها (انتخابات مجلسين) حکم خواهد داد.[32]

از اين اصول برمى آيد که نظارت بر انتخابات پارلمان و رياست جمهورى و مراجعه به آراى عمومى در فرانسه به عهده ى نهاد نظارتى خاصى است (شوراى قانون اساسى) و در صورت ايجاد اختلاف بين نهاد مجرى و نهاد ناظر، شوراى قانون اساسى به عنوان داور و حکَم، رأى نهايى در اين خصوص را صادر خواهد کرد.

يکى ديگر از کشورهايى که نهادى با صلاحيت هايى شبيه شوراى نگهبان پيش بينى کرده آلمان است. در فصل نهم قانون اساسى، که اختصاص به اجراى عدالت و سازمان دادگاه ها دارد، ماده ى 92، اقتدار قضايى را به دادرسان واگذار کرده است که اين اقتدارات با دادگاه هاى قانون اساسى فدرال و دادگاه هاى ايالات اجرا مى شود و از آن جا که بر اساس بند يکم ماده ى 41 رسيدگى به صحت انتخابات در مسؤوليت مجلس فدرال است، در مورد عزل و نصب نمايندگان عضو مجلس فدرال و شکايات مربوط به تصميمات مجلس فدرال، دادگاه قانون اساسى صلاحيت دارد.[33]

با توجه به اين نمونه ها روشن است که نظارت استصوابى اختصاص به قانون جمهورى اسلامى ايران ندارد، بلکه اين نوع نظارت امرى شايع، عقلايى و قانونى است و در بسيارى از کشورها پذيرفته شده است. حال بر فرض اين که چنين چيزى در کشورهاى ديگر وجود نداشته باشد، آيا معنايش اين است که پس نظام جمهورى اسلامى ايران هم نمى تواند چنين چيزى را به رسميت بشناسد؟ آيا تمام اصولى که در قانون اساسى ما وجود دارد در قوانين کشورهاى ديگر وجود دارد؟ يقيناً هر نظامى مى تواند ويژگى هاى مخصوص به خودش را داشته باشد و در قوانين هر کشورى ممکن است امورى باشد که در قوانين کشورهاى ديگر وجود ندارد.

آيا نظارت استصوابى با اصل حاکميت مردم منافات ندارد؟

ابوالحسن بکتاش

«آنچه که در مورد نظارت بر انتخابات به وسيله ى شوراى نگهبان مطرح مى باشد اين است که قانون، نظارت شوراى نگهبان را يک نظارت مؤثر دانسته است»[34] و «مقصود از نظارت استصوابى اين است که ناظر بتواند، افزون بر کسب اطلاع، صوابديد هم بنمايد»[35] و «اعمال حقوقى زير نظر مستقيم و با تصويب ناظر انجام شود»;[36] لذا بر اساس تفسير شوراى نگهبان از اصل 99 قانون اساسى و تصريح ماده ى 3 قانون انتخابات مجلس ـ مصوبه مورخ 6/5/1374 ـ نظارت بر انتخابات به عهده ى شوراى نگهبان است.

در اسلام در اصل، حاکميت از آن خداست و کسى که خداوند به او اجازه ى حاکميت داده، در همان سطح و محدوده اى که خداوند براى او معين کرده، حق حاکميت خواهد داشت;[37] و بر اين اساس در اصل دوم قانون اساسى، نظام جمهورى اسلامى بر وفق فرهنگ و نظام معنايى و بر «پايه ى ايمان به خداى يکتا و اختصاص حاکميت و تشريع به او و لزوم تسليم در برابر او و وحى الهى و نقش بنيادى آن در بيان قوانين... و سير تکاملى انسان به سوى خدا... امامت و رهبرى مستمر و نقش اساسى آن در تداوم انقلاب اسلامى... و نفى هرگونه سلطه گرى و سلطه پذيرى و استقلال سياسى، اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى» استوار است و در اين راستا در اصل 56 که حاکميت مردم بر سرنوشت اجتماعى خويش بيان شده است، اعمال حاکميت ملت به اصول ديگر احاله داده شده و اضافه بر اين که چهارده اصل از فصل سوم، که مربوط به حقوق ملت است، به صراحت مقيد و محدود به قانون و موازين اسلام شده و اصل 4 قانون اساسى تصريح دارد که کليه ى قوانين و مقرارت بايد بر اساس موازين اسلامى باشد و اين اصل بر اطلاق يا عموم همه ى اصول قانون اساسى و قوانين و مقررات حاکم است.

اما اين که گفته اند اين نوع نظارت، اصل حاکميت مردم بر سرنوشت اجتماعى خويش را در معرض ترديد قرار مى دهد[38] بايد يادآور شد که نظارت استصوابى نه تنها حاکميت مردم را مورد ترديد قرار نداده بلکه نوعى تأکيد بر رأى مردم نيز مى باشد; چون آنان با رأى به قانون اساسى و قانون انتخابات، شرايط انتخاب شوندگان را تعيين کرده اند و در حقيقت مردم با رأى به قانون اساسى، به طور مستقيم، و رأى به قانون انتخابات، به طور غيرمستقيم، پذيرفته اند که کسانى بايد انتخاب شوند که واجد شرايط خاص باشند، هم چنين مرجع تشخيص صلاحيت آنها را نيز تعيين کرده اند; از اين رو، آن مرجعْ وکيل مردم است تا اين شرايط و صلاحيت ها را اعمال کند، نه قيم آنان;[39] پس اعمال نظارت از طرف شوراى نگهبان، نه تنها اعمال قيموميّت بر مردم و دخالت در رأى آنان نيست، بلکه تأکيد بر اعمال رأى و حق مردم و حفظ حاکميت آنهاست. لکن براى برخى اين ذهنيّت ناصواب پيش آمده که حاکميت مردم، تنها از طريق جمهوريت نظام حاصل مى شود، در صورتى که اسلاميت نظام هم ناظر و مبيّن حقوق مردم است. مردم ايران که با رأى به قانون اساسى اسلاميت نظام را از حقوق خود مى دانند، چگونه کوتاهى و کاستى در اين خصوص را روا دانسته و تعرض به حقوق خود را جايز مى دانند؟! لذا شوراى نگهبان بر طبق اصل 4 قانون اساسى، حافظ اسلاميت نظام ـ که از حقوق حقّه ى مردم مى باشد ـ از طرق قانونى، از جمله نظارت استصوابى بوده و بر آن اصرار ورزيده و ضمانت حاکميت مردم را تأمين مى نمايد.

دموکراسى هاى امروزى، سمت و سويشان به تخصصى شدن دولت و جامعه ى سياسى است و براى کارآمد بودن و عدم تزلزل دولت و جامعه ى سياسى، با بهره گيرى از نظام حزبى، رقابت هاى سياسى و انتخاباتى را به نحوى هدايت مى کنند. آيا دولت اسلامى و مردم مسلمان و انقلابى که براى دست يابى و حفظ دست آوردهاى انقلاب همواره بيم و اميدهايى دارند، نبايد در اين باره دغدغه و نگرانى داشته باشند؟! مگر طبق اصل 9 قانون اساسى، حفظ استقلال سياسى، فرهنگى و... وظيفه ى دولت و آحاد ملت نيست؟

در نظام تفکيک قوا، قوّه ى مجريه با در اختيار داشتن بيش ترين امکانات، قسمت اعظم زمام دارى و کارگزارى را اعمال مى کند و به همين جهت امکان بروز خطر از جانب اين قوه عليه حقوق و آزادى هاى مردم و نقض قانون اساسى بيش تر است; از اين رو در نظام هاى پارلمانى، قوه ى مقننه، با استفاده از شيوه هاى نظارتى خاص، قوه ى مجريه و اعمال آن را تحت مراقبت قرار مى دهد[40] و بدين نحو موازنه اى ايجاد مى نمايد; آيا نظارت شوراى نگهبان که توسط هيئت هاى نظارت ـ که مرکب از معتمدين مؤمن شهرها و استان ها هستند و جلوه اى از مدنى بودن را در خود دارند ـ و با نظارت عالى فقهاى عادل شوراى نگهبان صورت مى گيرد و يک جانبه گرايى مجريان برگزارى انتخابات را مهار مى کند، طريقه ى ناصواب و ناروايى است و برگزارى انتخابات و تعيين صلاحيت ها، تنها توسط وزارت کشور که توسط رياست جمهورى و قوه ى مجريه تعيين و منصوب مى شوند راه پسنديده اى است؟ آيا در صورت اخير نبايد نگران عدم نظارت مجلس و قوه ى مقننه بر دولت و قوه ى مجريه بود؟ و آيا با فقدان نظارت، حق حاکميت مردم معلق و کم رنگ نخواهد شد؟

نتيجه اين که، نظارت استصوابى نه تنها مغاير با حق حاکميت مردم نيست، بلکه شوراى نگهبان حافظ حقوق مردم است و در صورت نبود نظارت استصوابى، احتمال خطر نقض قانون اساسى و حق حاکميت مردم وجود دارد و از آن جا که حفظ اصول و مبانى اعتقادى، سياسى و پاس داشتِ آن و نيز حق حاکميت مردم، از دغدغه ها و نگرانى هاى ملت مسلمان ايران اسلامى است; اهتمام به نظارت استصوابى شوراى نگهبان ضرورتى است که در آن قصورى نمى توان نمود.

[1]. على اکبر دهخدا، لغت نامه، (انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول، پاييز 1373)، جلد 13، ص 19946.

[2]. سيد محمد هاشمى، «نظارت شوراى نگهبان نظارت انضباطى»، مجموعه مقالات، نظارت استصوابى، (تهران: نشر افکار، 1378)، ص 38.

[3]. امام خمينى، تحريرالوسيله، ج 2، ص 229، کتاب الوقف، مسئله ى 86.

[4]. محمد کاظم طباطبايى يزدى، عروة الوثقى، ج 3، کتاب الوقف، مسئله ى 11 از فصل سادس.

[5]. روابط عمومى شوراى نگهبان، شوراى نگهبان در کلام ولايت، (دفتر نظارت و بازرسى استان قم، چاپ اول، 1380)، ص 6 ـ 7.

[6]. محمد رضا مرندى، «تأملى در مبانى و ادله ى نظارت استصوابى»، مجموعه مقالات، نظارت استصوابى، (تهران: نشر افکار، چاپ اول، 1378)، ص 56.

[7]. همان.

[8]. عباس نيکزاد، پاسخ به شبهات نظارت استصوابى، (قم: دفتر نظارت و بازرسى استان قم، چاپ اول، 1380)، ص 10.

[9]. همان.

[10]. مجموعه مقالات، نظارت استصوابى، (تهران، نشر افکار، چ 1، 1378)، ص 442.

[11]. محمد رضا مرندى، همان، ص 56 ـ 57.

[12]. همان.

[13]. محمد تقى مصباح يزدى، پرسش ها و پاسخ ها، (قم: مؤسسه ى آموزشى و پژوهشى امام خمينى(رحمهم الله)، چاپ چهارم، 1379) ج 3، ص 76 ـ 78.

[14]. انبياء: 105.

[15]. نور: 55.

[16]. محمد جعفر جعفرى لنگرودى، ترمينولوژى حقوق، (تهران، گنج دانش، چ 4، 1368)، ص 706.

[17]. همان، ص 707.

[18]. عباس نيکزاد، پاسخ به شبهات نظارت استصوابى، (قم، دفتر نظارت و بازرسى انتخابات استان قم،ا

ئ1380)، ص 8.

[19]. همان، ص 9.

[20]. على اکبر دهخدا، لغت نامه (تهران، دانشگاه تهران، چ اول، از دوره جديد، 1372)، ج 3، ص 3858.

[21]. محمد حسن آشتيانى، بحر الفوائد فى شرح الفرائد، (قم، مکتبة آية العظمى المرعشى النجفى، 1403 ق)، ص 80 و ر.ک: جعفر سبحانى، البدعة، (بيروت، دار الاضواء، 1419 ق).

[22]. نظر شوراى نگهبان در تفسير اصل 99 قانون اساسى در تاريخ 1 خرداد 1370 در پاسخ به درخواست رئيس هيأت مرکزى نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات (22/2/1370) به شرح مزبور اعلام گرديد.

[23]. قانون انتخاب مجلس شوراى اسلامى، مصوب 4 مرداد 1374، ماده ى 3.

[24]. عباس نيکزاد، همان، ص 11.

[25]. قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 4/5/74، ماده 3.

[26]. امام خمينى، تحرير الوسيله، (قم، موسسه النشر الاسلامى، بى تا)، ج 2، ص 74، مسأله 86، کتاب الوقف. ر.ک: سيد عبدالاعلى سبزوارى، مهذب الاحکام، ج 22، ص 114; سيد محمد کاظم طباطبايى، عروة الوثقى، ج 3، کتاب الوقف، مسأله ى 11، فصل 6; سيد ميرزا حسين بجنوردى، القواعد الفقهيه، (قم، مؤسسه ى اسماعيليان، چ 2، 1371)، ج 4، ص 302; محمد جعفر جعفرى لنگرودى، حقوق اموال، (تهران، گنج دانش، چ 3، 1373)، ص 236; سيد محمد کاظم يزدى، سؤال و جواب، ترجمه ى مصطفى محقق داماد و ديگران، (تهران، مرکز نشر علوم اسلامى، 1376)، ص 378.

[27]. محمد تقى مصباح يزدى، پرسش ها و پاسخ ها، مؤسسه آموزشى و پژوهشى امام خمينى(ره)، 1379، ج 3، ص 76.

[28]. قانون اساسى، اصل 99.

[29]. محمد رضا مرندى، نظارت استصوابى و شبهه ى دور، (مؤسسه فرهنگى دانش و انديشه ى معاصر 1379)، ص 26.

[30]. مجموعه مقالات نظارت استصوابى، (نشر افکار تهران 78)، ص 278.

[31]. عباسعلى عميد زنجانى، فقه سياسى، (انتشارات اميرکبير، تهران 1377)، ج 1، ص 423 و 444.

[32]. حسن حسنى، مقامات عالى قوه ى مجريه در قانون اساسى ايران و فرانسه و مطالعه تطبيقى آن، (انتشارات دانشگاه تهران، 1369)، ص 104 ـ 105.

[33]. فرج الله هدايت نيا و محمد هادى کاويانى، بررسى فقهى ـ حقوقى شوراى نگهبان، (مؤسسه ى فرهنگى دانش و انديشه ى معاصر، تهران 80)، ص 65 ـ 66.

[34]. مهرپور، حسين، مقاله انتخابات و نظارت شوراى نگهبان، (مجموعه مقالات نظارت استصوابى)، نشر افکار، ص 11.

[35]. مرندى، محمدرضا، نظارت استصوابى و شبهه دور، کانون انديشه جوان، ص 17.

[36]. هاشمى، سيد محمد، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ايران، نشر دادگستر، ج 2، ص 321.

[37]. محمد تقى مصباح; نظريه ى سياسى اسلام، (مؤسسه ى آموزشى و پژوهشى امام خمينى(ره))، ج 1، ص 258.

[38]. محمد شريف; «نگرش حقوقى به مقوله ى نظارت استصوابى»، مجموعه مقالات نظارت استصوابى، ص 13.

[39]. محمدرضا مرندى; «پاسخ به شبهات درباره نظارت استصوابى»، کيهان، مورخ 9/11/81.

[40]. محمدرضا مرندى; همان، کيهان، مورخ 6/11/81.