فصل سوّم: مبانى حقوقى مجمع تشخيص مصلحت نظام
مبحث اول: رابطه مجمع تشخيص مصلحت با ولايت فقيه
در بررسى چگونگى رابطه مجمع تشخيص مصلحت با ولايت فقيه، اين پرسش مطرح مى شود که آيا منشأ مشروعيت حقوقى و قانونى مجمع تشخيص مصلحت، همان ولايت مطلقه فقيه است؟ و آيا مصوبات مجمع براى ولى فقيه، الزام آور است؟ پاسخ به هر يک از دو پرسش مطرح شده را در دو گفتار ـ جداگانه ـ پى مى گيريم.گفتار اول: منشأ مشروعيت قانونى مجمع تشخيص مصلحت
با توجه به مبانى فقهى مجمع تشخيص مصلحت، مى توان تصديق کرد که منشأ اعتبار شرعى اين مجمع، اعتقاد به ولايت مطلقه فقيه است; زيرا در غير اين صورت نمى توان پذيرفت که با وجود مخالفت قانون مصوب مجلس شوراى اسلامى با احکام اوليه شرع، امکان مصلحت انديشى وجود داشته باشد، مگر مصلحت را به معناى خاص آن بدانيم که اختصاص به عناوين ثانوى داشت; زيرا در اين فرض، عمل به احکام ثانويه، تغيير حکم به تبع تغيير موضوع خواهد بود. به ديگر سخن، از آن جا که در اصل 57 قانون اساسى، تئورى ولايت مطلقه فقيه پذيرفته شده است، و نيز بر مبناى اين اصل، قواى سه گانه کشور زير نظر ولى فقيه، طبق ساير اصول قانون اساسى، انجام وظيفه مى کنند;[1] بنابراين، منشأ مشروعيت قانونى مجمع تشخيص مصلحت نيز ولايت مطلقه فقيه است. توجّه به پيشينه تأسيس اين مجمع نيز گوياى همين نکته است; زيرا قبل از تشکيل مجمع، مجلس شوراى اسلامى قوانينى را که به مصلحت عمومى جامعه مى ديد تصويب مى کرد، ولى شوراى نگهبان طبق تکليف قانونى خود که بر اساس اصل هاى 4، 72 و 96 قانون اساسى، به حمايت از شرع و قانون اساسى موظف است، اين قبيل مصوبات را نيز در صورت مغايرت با شرع يا قانون اساسى، از اعتبار قانونى ساقط مى نمود. در چنين وضعيتى، حضرت امام خمينى(قدس سره) با استفاده از اختيارات مربوط به ولايت مطلقه فقيه که از نظر فقهى شديداً بدان معتقد بود، براى حلّ تعارض ميان شوراى نگهبان و مجلس شوراى اسلامى که هر يک اعتقاد داشتند صرفاً به وظيفه قانونى خويش عمل کرده اند، دستور تشکيل مجمع تشخيص مصلحت نظام را که هنوز در قانون اساسى وارد نشده بود، در تاريخ 17/ 11/ 67 صادر نمودند. در اين نامه هدف از تشکيل مجمع چنين بيان شده است: ... مصلحت نظام از امور مهمّه اى است که گاهى غفلت از آن موجب شکست اسلام عزيز مى گردد. امروز جهان اسلام، نظام جمهورى اسلامى ايران را تابلوى تمام نماى حلّ معضلات خويش مى دانند. مصلحت نظام و مردم از امور مهمّه اى است که مقاومت در مقابل آن ممکن است اسلام پابرهنگان زمين را در زمان هاى دور و نزديک زير سؤال بَرَد، و اسلام امريکايى مستکبرين و متکبرين را با پشتوانه ميلياردها دلار توسط ايادى داخل و خارج آنان، پيروز گرداند....[2] اين مجمع در بازنگرى قانون اساسى، سال 68، در اصل 110، 111، 112 و 177، جايگاه قانونى ويژه اى يافت. مطابق اصل هاى ياد شده، وظايف عمده اى براى اين مجمع بدين ترتيب مقرر گرديده است: 1. تشخيص مصلحت در مواردى که شوراى نگهبان مصوبه مجلس شوراى اسلامى را خلاف موازين شرع و يا قانون اساسى بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شوراى نگهبان را تأمين نکند; 2. مشاوره در امورى که رهبرى به آنان ارجاع مى دهد; 3. ساير وظايفى که در قانون اساسى ذکر شده است; مانند وظايف مقرّر در اصل 111 قانون اساسى; 4. کمک به تصميم گيرى رهبرى در حلّ معضلات نظام که از طرق عادى قابل حلّ نباشد.گفتار دوم: الزام آور نبودن مصوبات مجمع براى ولى فقيه
پس از تبيين منشأ مشروعيت شرعى مجمع تشخيص مصلحت، مى توان دريافت که مصوبات مجمع تشخيص مصلحت تا زمانى که به تأييد مقام رهبرى نرسد، از اعتبار شرعى برخوردار نخواهد بود. با توجه به فلسفه تشکيل اين مجمع و پذيرش تئورى ولايت مطلقه در اصل 57، مى توان ادعا کرد که مصوبات مجمع در صورت مخالفت رهبرى، از اعتبار قانونى ساقط است; زيرا مصلحت انديشى از ديدگاه فقهى بايد به شخص ولايت فقيه مستند باشد و يا به فرد يا جمعى که از سوى ولى فقيه، براى تشخيص مصلحت معين شده اند; بدين جهت، قانون اساسى با ظرافت خاصّى در اصل 112، تعيين اعضاى ثابت و متغيّر اين مجمع را بر عهده مقام رهبرى نهاده است تا تشخيص مصلحت به ولى فقيه مستند بوده، از نظر شرعى محذورى نباشد.مبحث دوم: رابطه حقوقى مجمع با قانون اساسى
پرسش مهم ديگر، اين است که آيا مصوبات مجمع تشخيص مصلحت بايد با قانون اساسى مطابق باشد و يا مى تواند فراتر از قانون اساسى و مغاير با آن نيز باشد؟ پاره اى از حقوق دانان بر اين عقيده اند که رسميّت يافتن مجمع تشخيص مصلحت در بازنگرى سال 68، موجب شده است تا قانون اساسى تحت نفوذ مجمع تشخيص مصلحت قرار گيرد; از اين رو ديگر نمى توان قانون اساسى را يک قانون برتر دانست.[3] در پاسخ به اين ديدگاه، يادآور مى شويم که بر مبناى قانون اساسى ـ يعنى طبق اصل 112، در صورتى که اختلاف شوراى نگهبان و مجلس، حتى اگر درباره مصوبه اى باشد که با قانون اساسى مخالف است و مجلس شوراى اسلامى مصلحت را در خلاف قانون اساسى بداند، مجمع تشخيص مصلحت مى تواند بر پايه اين اصل، مصلحت را در تنفيذ قانون مصوب مجلس بداند و يا هر آنچه را که خود به مصلحت جامعه مى داند تصويب نمايد. بنابراين، وقتى خود قانون اساسى که مقبول مردم است، چنين اجازه اى به مجمع تشخيص مصلحت مى دهد، اصرار بر اين قبيل نگرانى ها، خود موجب تضييع حقوق مردم خواهد بود، مگر آن که نگرانى نسبت به انجام عمل خلاف قانون باشد; همان گونه که نگرانى برخى از متشرعين در اعتراض به مخالفت مصوبات مجمع تشخيص مصلحت با احکام اوليّه، قابل توجيه نيست; زيرا مصلحت انديشى در اين گونه موارد به تنهايى، نه از عهده شوراى نگهبان ساخته است و نه از مجلس شوراى اسلامى; چون بر پايه تعريفى که از مصلحت ارائه نموديم، لازم است ترکيب نهاد تشخيص مصلحت، هم به مصالح مادى و دنيوى مردم احاطه داشته باشد و هم به مصالح معنوى و دينى آنان. قانون اساسى، در اصل هاى 110 و 112، اجازه داده است تا مجمع تشخيص مصلحت در دو مورد، مصوباتى بر خلاف قانون اساسى داشته باشد: 1. در مواردى که مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان در خصوص تصويب قانونى که مخالف قانون اساسى است، اختلاف نظر داشته باشند و پس از طى مراحل قانونى قادر به حلّ آن نباشند;[4] 2. براى حلّ معضلات نظام، در مواردى که از طرق عادى حلّ نشود.[5] اين بحث در زمان مذاکرات جلسات بازنگرى قانون اساسى نيز مطرح گرديد، ولى با وجود مخالفت اندکى از آنان، بيشتر اعضاى شوراى بازنگرى قانون اساسى بر اين مسئله تأکيد داشتند که مجمع علاوه بر اين که مى تواند در موارد اختلاف شرعى ميان شوراى نگهبان و مجلس، در صورت اقتضاى مصلحت، مصوباتى مغاير با شرع داشته باشد، همچنين مى تواند در موارد اختلاف قانونى ميان شوراى نگهبان و مجلس، اقدام نموده، در محدوده اختيارات خود ـ حتى برخلاف قانون اساسى ـ مصوبه اى ارائه نمايد[6] و به تعبير کنايى برخى از اعضاى حاضر در جلسه، وقتى مجمع تشخيص مصلحت مى تواند مصوبه اى برخلاف شرع داشته باشد، چگونه در موارد خلاف قانون اساسى، نمى تواند حق دخالت داشته باشد؟![7] در خصوص بند 8 از اصل 110 نيز مجمع تشخيص مصلحت مى تواند در مواردى که معضلات نظام از طرق عادى حلّ نمى شود، در صورت اقتضاى مصلحت جامعه، تصميماتى خلاف قانون اساسى اتخاذ نمايد. بديهى است اگر راه حلّى با تمسّک به قانون اساسى و از طريق آن وجود داشته باشد، بايد از آن راه که «طريق عادى» محسوب مى شود، حلّ نمود و فرض اصل 110 در مواردى است که معضلى حتى از طريق قانون اساسى نيز قابل حلّ نباشد; چنان که براى اصل بازنگرى در قانون اساسى اوليه، هيچ راه حلّى پيش بينى نشده بود. البته اين بدان معنا نيست که استفاده از اختيارات بند 8 از اصل 110، به مواردى اختصاص داشته باشد که قانون عادى و قانون اساسى درباره آن ساکت باشد، بلکه ممکن است قوانين موجود در عين صراحت، به دلايل ديگرى در حلّ يک معضل کارساز نباشند; زيرا بسيارى از مشکلات و معضلات يک جامعه به عملکردها و شيوه اجراى قانون مربوط است و نه سکوت و نقص قانون.مبحث سوم: رابطه حقوقى مجمع با قوه مقنّنه
پرسش اساسى ديگرى که در اين باره مطرح است، به چگونگى رابطه حقوقى بين مجمع تشخيص مصلحت با مجلس شوراى اسلامى مربوط است; بدين بيان که آيا مجمع تشخيص مصلحت نظام در کنار قوه مقننه، به معناى ايجاد قوه مستقلى در کنار ساير قوا نيست؟ و آيا مصلحت انديشى کارشناسان مجلس، از تشخيص مصلحت مجمع کفايت نمى کند؟ و مصوبات مجمع تا چه زمانى از اعتبار قانونى برخوردار است؟ پاسخ به اين سه پرسش مهم را در سه گفتار جداگانه، پى مى گيريم.گفتار اول: هم عرض نبودن مجمع با ساير قواى سه گانه
هدف حضرت امام(قدس سره) از تشکيل اين مجمع، حلّ معضلات نظام بود; بدين جهت پس از پايان پذيرفتن وضعيت خاص و اضطرارى زمان جنگ و مرتفع شدن نياز به قانون گذارى مستقل مجمع، ايشان طى حکمى در سال 68، خطاب به اعضاى مجمع تشخيص مصلحت، مسؤوليت اين مجمع را در موارد اختلاف بين شوراى نگهبان و مجلس منحصر نموده، و ضمن تأييد مصوبات سابق، آنان را از وضع قانون ـ به صورت ابتدايى و مستقل ـ، منع کردند.[8] شايان ذکر است که تا قبل از صدور اين حکم، مجمع تشخيص مصلحت حتّى در مواردى که به قانون گذارى اقدام مى نمود، با استفاده از اختيارات ولايت فقيه و به دليل وضع اضطرارى زمان جنگ بود.[9] حضرت امام(قدس سره) در سال 68 نيز طى نامه اى به رئيس جمهور محترم وقت، ـ درباره تعيين موضوعات مربوط به بازنگرى قانون اساسى ـ، مجدداً بر اين نکته تأکيد ورزيدند که مجمع تشخيص مصلحت به گونه اى در قانون اساسى رسميّت يابد که قدرتى در عرض ساير قواى سه گانه نباشد.[10] علاوه بر اين، طبق اصل 57، 58 و 59 که مسئله تفکيک قوا را پذيرفته، حق قانون گذارى را به استثناى مورد مذکور در اصل 85، در انحصار مجلس قرار داده است، قانون گذارى مجمع تشخيص مصلحت بر پايه قانون اساسى نيز قابل توجيه نخواهد بود.[11] توجه به اين نکته لازم است که طبق بند 8 اصل 110 قانون اساسى، رهبرى مى تواند از طريق مجمع تشخيص مصلحت در مواردى که از معضلات نظام محسوب مى شود، تصميم گيرى نمايد; امّا به اعتقاد برخى از حقوقدانان، اين عمل از نظر ماهيت، قانون گذارى به شمارنمى رود، اگر چه در حکم قانون است.[12] البتّه همان گونه که متذکر شديم، استفاده از اختيار بند 8 از اصل 110 در مواردى است که از طريق عادى قابل حلّ نباشد; بنابراين، تصميم گيرى مجمع در مواردى که از طريق عادى قابل حلّ باشد، توجيه قانونى ندارد،[13] مگر بنابر نظر کسانى که معتقدند رهبرى در اين گونه موارد نيز مى تواند ـ مستقلا يا از طريق مجمع ـ، فراتر از قانون اساسى تصميم گيرى نمايد.[14]گفتار دوم: عدم کفايت کارشناسى در قوه مقننه
پرسش ديگر اين است که آيا با وجود مجلس شوراى اسلامى که اغلب کارشناس اند آيا به مجمع تشخيص مصلحت نياز هست؟ حضرت امام(قدس سره) پيش از تشکيل مجمع بر اين عقيده بودند که اساساً وجود کارشناسان مجلس براى تشخيص مصلحت و ضرورت، کافى است و پس از طىّ مراحل مختلف قانونى، به مجمع نيازى نيست. ايشان مى فرمايد: اين نکته نيز لازم است تذکر داده شود که ردّ احکام ثانويه، پس از تشخيص موضوع به وسيله عرف کارشناس، با ردّ احکام اوليّه فرقى ندارد; چون هر دو احکام الّله مى باشند، و نيز احکام ثانويه ربطى به اعمال ولايت فقيه ندارد و پس از رأى مجلس و انفاذ شوراى نگهبان، هيچ مقامى حق ردّ آن را ندارد و دولت در اجراى آن بايد بدون هيچ ملاحظه اى اقدام کند و با تشخيص دو سوم مجلس شوراى اسلامى ... در موضوعات عرفيه که تشخيص آن با عرف است، با مشورت از کارشناسان حجت شرعى است که مخالفت با آن بدون حجت قوى تر خلاف طريقه عقلاست ...[15] امّا در عمل، واگذارى نقش مصلحت انديشى به مجلس شوراى اسلامى تجربه موفّقى به جاى نگذاشت. يکى از حقوق دانان در اين باره مى گويد: متأسفانه مجلس آن گونه که بايد، به مسئله ضرورت و اهميت آن و دقت در تشخيص و تصويب قوانين بر وفق آن نپرداخت و گاه توسّل به ضرورت، صرفاً وسيله اى بود براى اقناع شوراى نگهبان; مثلا مقرراتى به تصويب مى رسيد و اگر شوراى نگهبان با آن مخالفت مى کرد، به عنوان ضرورت مطرح مى شد و در معرض رأى گيرى قرار مى گرفت و گاه جهات ضرورت آن که موجب روى آوردن به حکم ثانويه و دست شستن از حکم اوليه باشد، روشن نبود و اين مسئله باعث نگرانى بود.[16] علاوه بر اين، در سخنان حضرت امام که در نامه 19/ 7/ 60 ايشان به رئيس مجلس وقت نيز آمده است، «احکام ثانويه» مورد نظر بوده است; امّا در صورتى که مصلحت را اعم از احکام ثانويه بدانيم و به عبارت ديگر، مسئله مورد اختلاف به احکام حکومتى مربوط باشد که بايد بر مبناى مصلحت صادر شود و نه ضرورت، آيا باز هم مى توان چنين اختيارى را بدون اذن ولى فقيه به مجلس شوراى اسلامى سپرد، در حالى که احکام حکومتى بايد، بلاواسطه يا باواسطه، به ولايت فقيه مستند باشد؟ اگر چه در آن مقطع زمانى خاص، اجازه و رضايت حضرت امام در اين امر از نظر شرعى و قانونى وجاهت لازم را به عملکرد مجلس بخشيده بود; امّا سخن در عموميت دادن است. مسئله واگذارى چنين اختيارى حتى در موارد تشخيص ضرورت، به قوه مقننه، موجب نگرانى شديد اعضاى شوراى نگهبان نيز شده بود. يکى از اعضاى اين شورا در نامه اى ـ در سال 64 ـ به حضرت امام(قدس سره)نگرانى خويش را بدين گونه اظهار مى دارد: سؤال اين است که اگر بنا باشد شوراى نگهبان در مورد ضرورت ها حق اظهار نظر نداشته باشد، خطر تصويب ضرورت ها بر اساس جّوسازى ها و اعمال نفوذ افرادى ذى نفوذ در مجلس و مکتب گرايى ها، که بسيارى پياده کردن آن مکتب ها را ضرورت و بلکه واقعيت مى دانند، چگونه دفع مى گردد، و اگر خطر اين که مجلس در زمانى بتواند مثل دوره گذشته، قوانين خلاف شرع تصويب نمايد، با درنظرگرفتن شوراى نگهبان دفع شده است، اينک که همان خطر به اين صورت بازگشته است و اين امکان حاصل شده که با عنوان ضرورت، هر حلالى حرام و هر حرامى حلال و قانونى اعلام شود، دافع اين خطر چيست و از چه راهى خطر تصويب ضرورت هاى غير واقعى دفع خواهد شد؟[17] گذشته از تمام اين مشکلات، حضرت امام در مواضع متعددى از سخنان خود، از شوراى نگهبان نيز انتظار داشتند که قبل از بروز اين اختلافات، خودشان مصلحت نظام را در نظر بگيرند و نقش زمان و مکان را در اجتهاد و نوع تصميم گيرى هاى خود فراموش نکنند[18]; اما چنين انتظارى از شوراى نگهبان براى تشخيص ضرورت، با ارجاع امر تشخيص ضرورت به مجلس شوراى اسلامى بر ابهامات در اين زمينه افزود. بروز اين مشکلات موجب گرديد تا حضرت امام به کارشناسى قوه مقننه براى مصلحت انديشى اکتفا نکرده; و دستور تشکيل مجمع تشخيص مصلحت را صادر نمايند و اين اقدام در واقع با هدف رعايت جانب احتياط توسط حضرت امام(قدس سره) بود و اين مجمع در عمل نيز غالباً مصلحت انديشى مجلس شوراى اسلامى را تماماً يا به صورت عمده مورد تأييد قرار داده، هدف قوه مقننه را تأمين نموده است و در عمل اين اقدام احتياطى، راه را بر مصلحت انديشى ها و طرح ضرورت هاى غير واقعى قوه مقننه بسته است. تجربه عملى سال هاى پس از انقلاب نيز نشان داده است که نه مجلس به تنهايى براى تشخيص مصلحت نظام (مصلحت به معناى مجموع مصالح مادى و معنوى) کارايى دارد و نه شوراى نگهبان به تنهايى.گفتار سوم: مدت اعتبار مصوبه هاى مجمع تشخيص مصلحت
پرسش ديگر درباره مجمع تشخيص مصلحت اين است که مصوبات اين مجمع تا چه زمانى از اعتبار شرعى و قانونى برخوردار است؟ آيا مجمع تدبيرى براى تعيين زمان انقضاى مصلحت، انديشيده است؟ معمولا در مصوبات مجمع مدت مشخصى براى اعتبار آن پيش بينى نشده است امّا با توجه به اين که مصوبات مجمع بر اساس مصلحت وضع گرديده و به بقاى مصلحت مقيّد و مشروط است، پرسش مطرح شده بسيار به جا مى نمايد. شوراى نگهبان در يک نظريه تفسيرى، بر اين عقيده است که مجلس شوراى اسلامى مى تواند پس از گذشت زمان معتدّبه، قانونى خلاف مصوبات مجمع تصويب نمايد.[19] بديهى است اين نظريه در صورتى قابل اعمال است که خود مجمع تشخيص مصلحت در زمان تصويب، مدت زمانى را براى اعتبار قانونى آن مشخص نکرده باشد; زيرا در اين صورت، ملاک اعتبار قانونى آن مصوبه همان زمانى است که در مصوبه معيّن گرديده است و زودتر از آن نمى توان قانونى مغاير وضع نمود.[1]. اصل 57 قانون اساسى: «قواى حاکم در جمهورى اسلامى ايران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجريه و قضائيه که زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مى گردند. اين قوا مستقل از يکديگرند.» [2]. صحيفه نور، ج 20، ص 176. [3]. سيد محمد هاشمى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ايران، ج 2، مجتمع آموزش عالى قم، چاپ دوم، قم، بهار 1375، ص 347. [4]. اصل 112 ق.ا.: «... در مواردى که مصوبه مجلس شوراى اسلامى را شوراى نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسى بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شوراى نگهبان را تأمين نکند ...» [5]. اصل 110 ق.ا. بند 8. [6]. صورت مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، اداره کل امور فرهنگى و روابط عمومى اداره تبليغات و انتشارات، چاپ دوم، تير 69، جلسه 37، ص 1532 - 1533 و 1540. [7]. همان، ص 1532، (اظهارات آية الله موسوى اردبيلى). [8]. صحيفه نور، ج 21، پيشين، ص 61 (8/ 10/ 67): «... 1. آنچه تا کنون در مجمع تصويب شده است مادام المصلحة به قوّت خود باقى است; 2. آنچه در دست تصويب است اختيار آن با خود مجمع است ...; 3. پس از آن تنها در مواقعى که بين مجلس و شوراى نگهبان اختلاف است، به همان صورتى که در آيين نامه مصوب آن مجمع طرح شده بود، عمل گردد ....» [9]. صحيفه نور، ج 21، پيشين، ص 57 پاسخ امام(قدس سره) به نامه جمعى از نمايندگان مجلس، تاريخ 8/ 10/ 67. [10]. صحيفه نور، ج 21، ص 122 (4/ 2/ 68): «... مجمع تشخيص مصلحت براى حلّ معضلات نظام و مشورت رهبرى به صورتى که قدرتى در عرض قواى ديگر نباشد.» [11]. شايان ذکر است که اصل 85 از اصل 57 استثنا است و همين، بر اين مسئله دلالت دارد که حق قانون گذارى منحصر در صلاحيت مجلس شوراى اسلامى است و استثناى از آن، نياز به تصريح قانون اساسى دارد. [12]. دکتر حسين مهرپور، مجمع تشخيص مصلحت نظام و جايگاه قانونى آن، مجله تحقيقات حقوقى، شماره 10، بهار - تابستان 1371، ص 42. [13]. ر.ک: همان، ص 47. [14]. درباره اين مسئله که آيا بر مبناى ولايت مطلقه فقيه که در اصل 57 نيز آمده است، مى توان در صورت اقتضاى مصلحت (حتّى در غير معضلات نظام و غير موارد مصرّح در قانون اساسى)، فراتر از قانون اساسى عمل نمود يا خير اختلاف نظر وجود دارد و پرداختن به اين موضوع، نيازمند مقاله مستقلى است. [15]. صحيفه نور، ج 17، پيشين، (22/ 11/ 61) ص 199. [16]. دکتر حسين مهرپور، پيشين، ص 21. [17]. به نقل از دکتر حسين مهرپور، پيشين، ص 21. [18]. صحيفه نور، ج 21، پيشين، (8/ 10/ 67) ص 61. [19]. به نقل از دکتر سيد محمّد هاشمى، پيشين، ج 2، ص 655.