بايدها و نبايدها در قانون اساسي - بایدها و نبایدها در قانون اساسی نسخه متنی

بايدها و نبايدها در قانون اساسي

عباسعلي عميد زنجاني

بايدها و نبايدها در قانون اساسي يك كشور اختصاص دارد؛ مانند قانون كار، قانون تجارت و... و گاه با قطع نظر از شغل، حرفه و موقعيت، بدون استثنا، تمامي افراد كشور را دربرمي‏گيرد كه در اصطلاح از آن به قانون اساسي ûconstitution allaw‎ ياد مي‏شود. از اين جهت، مهمترين مميّزه قانون اساسي، شمول آن به تمامي افراد جامعه است و مسائلي در آن مطرح مي‏شود كه مربوط به ماهيت مشترك همه افراد اجتماع مي‏گردد.

پس قانون اساسي، سند تضمين‏كننده حقوق و آزاديهاي انسانهاست كه از يك طرف بايد تعيين كند چه دستگاهي عهده‏دار اجراي حقوق مردم است و از سويي مشخص كند دولت به عنوان مجري قانون، به چه شكلي پديد آيد و مملكت را اداره كند تا به حقوق و آزاديهاي مردم لطمه‏اي وارد نيايد. به عبارت روشنتر، قانون اساسي عهده‏دار تأمين دو چيز است: يكي حقوق و آزاديهاي اساسي افراد كشور و ديگري تعيين اساس و پايه‏هاي حكومت و دولت و نحوه اداره كشور.

ترديدي نيست كه ثمره انقلابها در نظامهاي سياسي ـ مردمي با تنظيم عاقلانه و همزيستي آشتي‏جويانه بين آزاديهاي فرد و قدرت دولت است كه در نظام حقوقي، از آن به قانون اساسي تعبير مي‏شود. مهمترين دستاورد خورشيد پرفروغ انقلاب اسلامي كه سند آزادي و استقلال امت خداجو را در پهنه حاكميت اسلام به ارمغان آورد و اصول بنيادين حكومت اسلامي را تبيين كرد و اساس حقوق همه افراد را مشخص ساخت و زمينه‏هاي عملي مناسب جهت حاكميت اسلام را در همه شؤون به وجود آورد، قانون اساسي است كه در عين بهره‏گيري از عبارات جديد حقوقي در آن، با تازه‏ترين قوانين اساسي جهان برابري مي‏كند و محتواي آن نيز به تشخيص برجسته‏ترين علماي اسلام‏شناس از احكام الهي ريشه مي‏گيرد.

حقوق اساسي، خاص جوامع جمهوري و مردم‏سالار است؛ چون در عين آن كه درباره روابط حكومت و افراد بحث مي‏كند، قدرت حكومت و مهار آن را در يك رابطه متعادل حقوقي نيز مدّ نظر قرار مي‏دهد و حكومت را از هرگونه موضع‏گيري استكباري بازمي‏دارد و امانت قدرت را صرفا به قصد خدمت عمومي به كار مي‏گيرد. چنان كه اشاره كرديم، قانون اساسي هر كشوري از عقيده و ارزشهاي خاص آن جامعه الهام مي‏گيرد؛ چون واژگان و كلمات، نزد هر ملتي مفهوم خاص خود را دارد؛ مثلاً عدالت اقتصادي يا دموكراسي در مفهوم ماركسيستي، يك مفهوم دارد و در نظام سرمايه‏داري، مفهومي ديگر. كساني كه عهده‏دار تدوين قانون اساسي هستند، بايد آگاهي و شناخت لازم را نيز دارا باشند. در همين راستا تني چند از متخصصان حقوق‏دان، جامعه‏شناس، اقتصاددان و فقيه كه همگي اسلام‏شناس نيز بودند، در شعاع اعتقادات و باورهاي مردم، معارف اصيل اسلامي را در قالب قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تنظيم كردند و ضمن پايبندي به دو مقوله لاينفك آن؛ يعني «ساختار حكومت» و «حقوق مردم»، پاسداري از مسائل اساسي و بنيادي و مناسبتهاي مذهبي، سياسي، اجتماعي و اقتصادي را نيز در آن پيش‏بيني كردند.

گذشت بيش از دو دهه از تصويب اوليه قانون اساسي و يك دهه از بازنگري آن و طرح مباحث عديده‏اي كه اخيرا در رسانه‏هاي گروهي و محافل علمي در باب قانون اساسي صورت گرفته و شبهات و اشكالات طرح شده، ما را بر آن داشت تا با استاد گرانمايه، حضرت آية‏اللّه‏ عميد زنجاني كه از افراد فعال و مؤثر در بازنگري قانون اساسي بوده‏اند، مسائلي را در راستاي تبيين مفهومي، جايگاه، ساختار و چالشهاي قانون اساسي مطرح نماييم كه معظم‏له با حوصله تمام و ژرف‏كاوي خاص، بدانها پاسخ دادند.

اولين سؤالي كه مطرح مي‏شود، درباره خود قانون اساسي، جايگاه و چالشهايي است كه هم‏اكنون با آن روبه‏روست. نخست بفرماييد كه تعريف شما از قانون اساسي و تفاوت آن با ديگر قوانين چيست؟

استاد عميد زنجاني: هم اصطلاح و هم محتواي قانون اساسي، سابقه طولاني ندارد و از مسائل جديدي است كه در چند قرن اخير متداول شده است. از آنچه تحت عنوان قانون اساسي آتن بود كه بگذريم، ظاهرا قديمي‏ترين قانون اساسي، قانون اساسي آمريكاست كه به دنبال جنگهاي داخلي بين دولتها كه بعدها به صورت بخشي از ايالتهاي آمريكا درآمدند، دست به تدوين قانون اساسي زدند. همچنين قانون اساسي به صورت غير مدوّن، در انگلستان سابقه دارد، اما به مفهوم اصطلاحي هرگز مدوّن نگرديده است.

منظور از قانون اساسي، همان طور كه از اسمش پيداست، قانون مادر است كه تمامي قوانين كشور در داخل و چارچوب آن، قابل اجرا باشد. در تعريف قانون اساسي، گفته مي‏شود: مجموعه قواعدي كلي است كه تعيين‏كننده وظايف دولت و ملت و اختيارات اساسي دولت و حقوق و آزاديهاي ملت است و همچنين تنظيم‏كننده روابط مابين نهادهاي داخل حكومت و تنظيم‏كننده روابط حقوق ملت و دولت مي‏باشد.

مجموعه اين قواعد كه همان قانون اساسي است، بايد كلي، صريح، بدون تناقض و قابل اجرا باشد و نيز بايد داراي شروط اختصاصي ديگري هم باشد كه شرايط سياسي، اجتماعي و اقتصادي يك كشور آن را ايجاب مي‏كند.

با توجه به اين كه حضرت عالي در بازنگري قانون اساسي، نقش فعالي داشتيد، آيا در قانون اساسي ما آن سازوكارهايي كه بتواند عامل اجراي صحيح قوانين باشد، وجود دارد؟

استاد عميد زنجاني: يكي از خصوصيات قانون عادي، اين است كه خود، شيوه‏هاي اجراي قانون اساسي را مشخص مي‏كند. هر قانون عادي، در حقيقت، تفصيل يك يا چند اصل قانون اساسي است كه بايد تفريعي بر جزئيات قانون اساسي باشد و عمدتا بايد راهكارهاي قانون اساسي را مشخص كند. لذا در اكثر قوانين عادي كه متّكي به اصل يا اصولي از قانون اساسي است، همان متن قانون اساسي نيز با توضيحاتي در قانون عادي آورده مي‏شود. بنابراين، قوانين عادي، شامل دو قسمت است: نخست، تفريع و بيان جزئيات و موارد مختلف اصول قانون اساسي و دوم، راهكارها و روشهاي اجرايي قانون اساسي كه به دنبال آن، ضمانت اجراي قانون عادي نيز خواه‏ناخواه بيان مي‏شود.

البته ضمانت اجراي قوانين عادي، بخشي از اختيارات قوه قضائيه است و به تخلفات از قوانين عادي رسيدگي مي‏كند، اما درباره قانون اساسي، دو نوع قانون وجود دارد كه برخي داراي نهاد تضمين اجرا و برخي فاقد ضمانت اجراست و برخي معتقدند قانون اساسي نمي‏تواند ضمانت اجرا داشته باشد؛ چرا كه با يك كودتا، زير پا گذاشته مي‏شود يا با قيام عمومي مردم كه اصطلاحا «انقلاب» به آن گفته مي‏شود، خودبه‏خود معلق مي‏شود. بنابراين، نمي‏توان انتظار داشت كه قانون اساسي، ضمانت اجرا داشته باشد.

البته اين كه اجراي قانون اساسي به عهده يك نهاد گذاشته مي‏شود، به اين معني نيست كه اين نهاد، ضمانت اجراي قانون اساسي است، بلكه به معناي آن است كه به نحوي، بر اجراي قانون اساسي نظارت شود. پس مسأله راهكارهاي اجرايي اصول قانون اساسي، بايد عمدتا در قوانين عادي ديده شود.

در اوايل انقلاب شاهد بوديم كه بعد از گذشت ده سال تجربه عيني و عملي، رهبري انقلاب به اين نتيجه رسيدند كه نياز به تغييرات و تحولاتي در قانون اساسي است و لذا ايشان افرادي را مأمور بازنگري قانون اساسي كردند و از آن جمله، پنج نفر از نمايندگان مجلس سوم بودند و شما هم يكي از آن پنج نفر بوديد. حال، سخن در اين است كه بعد از گذشت بيش از ده سال ديگر، آيا چنين نيازي احساس نمي‏شود كه دوباره قانون اساسي مورد بازنگري قرار بگيرد؟ مخصوصا كه بعضي مي‏گويند: خود امام هم در بدو ورودشان به بهشت زهرا گفتند: گذشتگان حق نداشتند براي ما قانون اساسي تدوين كنند. اين نسل هم مدعي است كه ما نسلي هستيم كه در آن زمان حضور نداشتيم و حالا خواهان آن هستيم كه يك قانون اساسي بر اساس خواسته‏ها و برنامه‏هايي كه داريم، تنظيم كنيم. در اين باره توضيح بفرماييد.

استاد عميد زنجاني: سؤال شما شامل دو بخش است؛ يعني در حقيقت، دو سؤال است: يكي اين كه با تجربه ده سال اول كه به تكميل و اصلاح قانون اساسي انجاميد، باز نياز به بازنگري مجدد هست يا نه؟ مسأله دوم آن كه آيا خواسته نسل جوان امروز از نظر حقوقي قابل قبول است يا خير؟

اما سؤال نخست؛ تجربه ده سال آغازين، كاملاً با تجربه پس از آن، متفاوت است؛ چرا كه قانون اساسي‏اي كه اجرا نشده، هنوز عيوبش مشخص نيست. آنچه را كه مجلس خبرگان قانون اساسي مي‏توانست پيش‏بيني كند، بيشتر، جنبه‏هاي نظري مسأله و آفتها و تجربياتي بود كه در رژيم گذشته حاكم بود. مسائل نظري از يك سو و آفتهاي گذشته از سوي ديگر، زمينه‏ساز اين مسأله بود كه يك بار تجربه بشود و در آن ده سال، به مسائلي برخورد كرديم كه نقص بعضي از مباني نظري را نشان مي‏داد و همچنين درباره تجربيات گذشته هم نشان مي‏داد كه چون شرايط تغيير يافته، خيلي نمي‏شود پايبند شرايط گذشته بود و عكس‏العملي برخورد كرد. شايد يك سوم قانون اساسي، عكس‏العملي بود و به خاطر مشكلاتي كه كشور و مردم از رژيم گذشته ديده بودند و احساس شده بود، به صورت عكس‏العملي در قانون اساسي آمده بود تا آن شرايط تكرار نشود. ولي در عمل، معلوم شد كه وقتي شرايط متغير شده، آن مشكلات قابل عود نيست؛ بنابراين، آن پيش‏بينيها و عكس‏العملها خيلي ضرورت نداشت. پس مي‏شود گفت: ده سال نخست، دوره تجربه قانون اساسي بود و مي‏توانست نشان دهد كه پيش‏بينيهاي نظري و تجربي، در عمل، چگونه جواب مي‏دهد.

به دليل همان نارساييها بود كه امام محورهاي تجديد نظر را در هشت بند مشخص كرده بودند. در بازنگري قانون اساسي، غير از اين هشت مورد، به مواردي برخورد شد كه لازم بود اصلاح شود. شايد كلمه اصلاح هم دقيق نباشد، لازم بود تكميل شود؛ مثلاً در قانون اساسي، اسمي از دادستان كل برده شده و شرايط آن هم معلوم شده است، اما هيچ وظايفي براي دادستان كل در قانون اساسي پيش‏بيني نشده كه در بازنگري، يكي از پيشنهادها اين بود كه بعضي از وظايف جامانده قوه قضائيه كه مسؤول مشخصي ندارد، به تناسب وظيفه دادستاني كل، بر عهده اين نهاد قضايي گذاشته شود كه شوراي بازنگري، مقاومت كرد. دليلشان هم اين بود كه دست زدن به قانون اساسي و حتي تغيير يك كلمه در آن مي‏تواند تحوّلات پيچيده و حوادث غير منتظره و مشكلات فراواني را در زمينه‏هاي مختلف ايجاد كند و بايد به همان هشت محور ضروري اكتفا نمود.

تغيير قانون اساسي بايد بسياربسيار محتاطانه باشد و اين رويه‏اي است كه در دنيا عمل مي‏شود؛ مثلاً با وجود اين كه دويست و اندي سال از عمر قانون اساسي آمريكا مي‏گذرد، هنوز شاكله قانون اساسي را تغيير نداده‏اند. شايد بيش از سي بار قانون اساسي آمريكا اصلاح شده، اما شاكله آن تغيير نكرده است. لذا الآن قانون اساسي آمريكا اصلاً با قوانين اساسي جديد و مدرن همخواني ندارد؛ به يك دفترچه قانون بيشتر شباهت دارد تا يك قانون اساسي مدوّن فصل‏بندي شده و مرتب كه مطالبش ترتيب منطقي داشته باشد. دليلش اين است كه دست زدن به تغييرات قانون اساسي، حتي به صورت جابه‏جايي جملات و يا حتي جابه‏جايي كلمات، مي‏تواند نقش بسيار زيادي در دگرگون كردن شرايط اجتماعي داشته باشد.

بنابراين، با توجه به اين دو نكته كه در دهه نخست بعد از پيروزي انقلاب ـ كه هنوز قانون اساسي جديدي تجربه نشده بودـ و از آن طرف هم كه مي‏بايست در اصلاحات قانون اساسي، كمال دقت به كار برود، امام اين دو نكته را با هم جمع كردند و محورهاي اصلاحات قانون اساسي را مشخص كردند و شوراي بازنگري هم از اين هشت مورد، به هيچ وجه تعدّي نكرد.

اما بعد از اين دهه، پس از اصلاحات لازم، قانون اساسي نسبت به شرايط جديد، جواب داده است و نمي‏شود گفت: چون در ده سال نخست، تجديد نظر شد، پس در چهارده سال بعد نيز بايد تجديد نظر شود. اين قياس مع‏الفارق است. نواقص قانون اساسي رفع شده است. حتي برخي از نواقصي كه در قانون اساسي در سال 1368 به دستور امام اصلاح شد، مشكلات اساسي نبود، بلكه فقط احتياط بود؛ براي اين كه كشور احيانا دچار بحران نشود.

با توجه به شرايط ده سال نخست، نگراني اين بود كه بعضي از اين نقطه ضعفها بحران ايجاد كند؛ مثلاً اگر شرط مرجعيت رهبري در اصل 107 تغيير نمي‏كرد، معلوم نبود بعد از امام، مسأله رهبري چگونه خواهد شد و به احتمال زياد، كشور دچار بحران رهبري مي‏شد. آنهايي كه در زمان امام، مرجع بالفعل بودند، چهار نفر بيشتر نبودند كه هر چهار نفر سنين بالاي نود سال داشتند و براي رهبري آمادگي نداشتند. امام تا لحظه آخر، مديريتشان را بر كشور داشتند، اما آنان نه پذيرا بودند (اين چهار نفر) و نه امكان ارجاع رهبري به آنها وجود داشت؛ بنابراين، كشور در معرض يك بحران شديد قرار مي‏گرفت و طبق قانون اساسي، كشور بدون رهبر، مشروعيت ندارد.

مورد ديگر درباره رابطه نخست‏وزير با رئيس جمهور و تقسيم مسؤوليتهاي اجرايي بين دو نهاد رياست جمهوري و نخست‏وزيري بود كه ممكن بود تنش‏زا شود؛ هرچند كه در زمان حيات امام، قابل حل بود؛ چرا كه اگر مشكلاتي بين نخست‏وزيري آن زمان و رئيس جمهور وقت به وجود مي‏آمد. بالاخره امام را هر دو، مرجع حل و فصل مي‏دانستند و يك بار هم كه شده، نزد امام مي‏رفتند و مشكل حل مي‏شد؛ يعني بن‏بستي براي نظام به وجود نمي‏آمد. اما براي آن كه مبادا در آينده، شرايطي پيش آيد و احيانا تعارض بين نخست‏وزير و رئيس جمهور، به بحران كشيده شود، امام اين نقطه ضعفها را براي اصلاح انتخاب كردند. شما اگر آن هشت محور را مورد بررسي قرار بدهيد، معلوم مي‏شود كه امام براي پيشگيري از تنشهاي آينده، در اصلاح آنها چگونه انديشيد؟ و در زمان حيات ايشان، آن مسائل، مشكل‏ساز نبود؛ لكن احتمالاً بعد از امام مي‏توانست بحران‏زا شود و هيچ كس پيش‏بيني نمي‏كرد كه بعد از امام، رهبري چگونه خواهد بود.

الآن مشكل و ابهامي در نهادها وجود ندارد. قانون اساسي، تمام وظايف را تعيين كرده است؛ وظايف رهبري، وظايف رئيس جمهور، وظايف قوه قضائيه و... . هيچ ابهامي در مسائل قانون اساسي نيست. تازه اگر هم ابهامي باشد، براي كسي كه ملتزم به قانون اساسي است، تفسير قانون اساسي هم مرجعش معلوم است و اگر ابهامي در اصول قانون اساسي باشد، در اطلاق و تقييد يا عموم و تخصيص قانون اساسي ترديدي باشد، مرجع و مفسّر تعيين شده است.

بنابراين، قانون اساسي از نظر مباني نظري، استحكام فقهي، سياسي و حقوقي كامل دارد و تجربه هم نشان داده كه عيوب، مرتفع شده است. الآن هم نه حدود اختيارات قوا نامشخص است و نه مسأله و ابهامي در تفسير قانون اساسي وجود دارد.

اما بخش دوم سؤال: البته اين مطلب را امام در سخنراني بهشت زهرا، چند ساعت بعد از ورود به ايران صريحا فرمودند، اما خوب است كساني كه از اين جمله امام مي‏خواهند نتيجه‏گيري بكنند كه پس نسل سوم انقلاب هم چون نبوده‏اند، مشمول فرمايش امام مي‏شوند، به اين نكته توجه داشته باشند كه سخن امام، ناظر به نامشروع بودن قانون اساسي مشروطه بود. اصلاً قانون اساسي مشروطه را مردم انتخاب نكردند، مردم تأييد نكردند، تصويب نكردند. شيوه تصويب قانون اساسي در دنيا، شيوه‏اي شناخته شده است. حدودا شش شيوه براي تدوين و تصويب قانون اساسي وجود دارد كه جمهوري اسلامي، يك شيوه جديد را بدانها اضافه كرد كه شيوه خبرگان و همه‏پرسي است. در تصويب قانون اساسي مشروطه، از هيچ يك از اين شش شيوه استفاده نشد و به عكس، در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، علاوه بر رفراندوم كه يكي از آن شش شيوه است، در تدوين، از شيوه جديدي به نام «خبرگان» هم استفاده شد و در حقيقت به يك شيوه اكتفا نشد؛ و از شيوه‏اي متقنتر و برتر استفاده گرديد.

تصويب قانون اساسي مشروطه، به شيوه ضعيف بود و از هيچ كدام از اين شش شيوه استفاده نشد. تنها توسط مجلس شوراي ملي تصويب شد. ضمن اين كه تصويب قانون اساسي مشروطه تحت شرايط فشار جناح خاص بود. وقتي مسأله قانون اساسي در مجلس اول مطرح شد، بسياري از مجلسيان با معناي قانون اساسي بيگانه بودند؛ يعني تعريف دقيقي از قانون اساسي نداشتند و با كيفيت تدوين قانون اساسي آشنا نبودند. خواه‏ناخواه، كميسيوني تشكيل شد از كساني كه خارج رفته بودند؛ به تصوّر اين كه هر كس خارج رفته، مطالب جديد و شيوه‏هاي مدرن قانون‏نويسي را مي‏داند و تدوين قانون اساسي به عهده اين كميسيون گذاشته شد. مشخصات و گرايشهاي اعضاي اين كميسيون هم در تاريخ، روشن است. بعد از مدتي، اين كميسيون، متن اول قانون اساسي را تصويب كرد. متن اول قانون اساسي مشروطه، 51 ماده داشت و وظايف مجلس را بيان مي‏كرد؛ آن هم در حد آيين‏نامه داخلي مجلس كه مجلس چطور تشكيل مي‏شود، نمايندگان چطور صحبت مي‏كنند، چطور مذاكرات انجام مي‏گيرد، هيأت رئيسه چگونه تعيين مي‏شود و...؟!

براي فهم صحيح فرمايش امام، بايد به شيوه تدوين قانون اساسي توجه كرد؛ تدوين قانون اساسي مشروطه به مجلس واگذار شد كه خلاف متعارف بود، مجلس هم آن را به كميسيوني واگذار كرد كه فرق بين قانون اساسي و آيين‏نامه داخلي مجلس را نمي‏دانست و بعد كه به مجلس عرضه شد، مجلس نخست متوجه شد كه متن مصوّب نمي‏تواند قانون اساسي باشد؛ چرا كه مهمترين مسأله قانون اساسي، حقوق ملت است و در اين قانون اساسي نيامده است. مهمترين مسأله مشروطه، محدود كردن اختيارات شاه بود كه در اين قانون نيامده بود. وقتي ديدند دو مسأله اساسي انقلاب مشروطه در اين متن نيامده، نپذيرفتند. مرحوم شيخ فضل‏اللّه‏ نوري از بيرون مجلس و تعدادي از درون مجلس اول، فشار آوردند و كميسيون مجبور شد متمم قانون اساسي را تصويب كند. مقداري اختيارات شاه محدود شد و يك سلسله حقوقي براي ملت به رسميت شناخته شد كه اين صد و اندي اصل متمم، بعلاوه آن پنجاه و يك اصلِ متن اول، مجموعا شد قانون اساسي مشروطه با تصويب مجلس.

اين كه امام مي‏فرمايد: ما تصويب نكرديم، نه اين كه ما نبوديم، امام فرمود: «ملت، قانون اساسي مشروطيت را تصويب نكرده است».

آيا مجلس به نمايندگي از ملت نمي‏تواند قانون اساسي را تصويب كند؟

استاد عميد زنجاني: نمايندگي از مردم براي قانون اساسي نبود. پارلمانهاي دنيا براي تصويب قانون اساسي تشكيل نمي‏شود. حداقل شيوه متعارف در دنيا براي تدوين و تصويب قانون اساسي، مؤسسان است؛ يعني مي‏بايست آنها يك انتخابات جديد انجام مي‏دادند و اين نمايندگان جديد را با نمايندگان مجلس، در مجلسي گرد هم مي‏آوردند و مي‏شد اصطلاحا مؤسسان. سپس توسط مؤسسان، مسأله، حل و فصل مي‏شد؛ كما اين كه پيشنهاد نخست خود امام هم اين بود كه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران را مؤسسان تدوين كنند، ولي بعد راه حلي بهتر از مؤسسان انتخاب شد كه عبارت بود از تدوين خبرگان و تصويب ملت.

بنابراين، حرف امام اصلاً قابل انطباق با نسل جديد انقلاب نيست. وقتي ملت تصويب مي‏كند، آيندگان ملت هم به مجرد اين كه شناسنامه مي‏گيرند و تابعيت اين كشور را قبول مي‏كنند، قانون اساسي و ساير قوانين را پذيرفته‏اند؛ «التزام به شي‏ء، التزام به لوازم آن است». در همه كشورها هم همين‏طور است. قانون اساسي فرانسه كه جمهوري پنجم است، سالها پيش و دهه‏ها قبل تصويب شده و نسل جديد فرانسه اصلاً در آن زماني كه قانون اساسي اصلاح شد (قانون اساسي جمهوري پنجم) وجود نداشتند، ولي هيچ كس در دنيا چنين ادعايي نمي‏كند كه چون در زمان تدوين و تصويب قانون اساسي نبوديم، پس الآن حق اعتراض داريم. ملت آمريكا هم بعد از دويست سال، چنين حرفي را نمي‏زند. هيچ كجاي دنيا چنين رسمي نيست. منظور امام اين بود كه ملت قانون اساسي مشروطه را تصويب نكرده، «ما نبوديم» يعني «ملت نبود».

بنابراين، اولاً، قانون اساسي مشروطه را مجلس تصويب كرد، نه ملّت. ثانيا، با فشار سياسي و اعمال نفوذ، اين كار انجام شده. ثالثا، اصلاً محتواي قانون اساسي، ترجمه قانون اساسي بالكان، فرانسه و... بود و براي آشنايان با مسائل حقوقي معلوم بود كه قانون اساسي مشروطه، اشكالات بسياري دارد و تنها اصلاحات دوران پهلوي، مربوط به وضعيت سلطنت بود.

بنابراين، قانون اساسي مشروطه از هر جهتي در نظر گرفته شود، قابل قياس با قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران نيست كه تا به حال، در خصوص قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران سه بار رفراندوم شده: يك بار براي اصل جمهوري اسلامي، يك بار براي قانون اساسي 1358 و يك بار براي بازنگري قانون اساسي 1368. قانون اساسي كه سه بار براي آن رفراندوم شده، نسل صدمش هم نمي‏تواند اعتراض كند، چه رسد به نسل سومش؛ مگر به ترتيبي كه در اصل 117 پيش‏بيني شده است.

در تكميل بخش نخست سؤال، شما فرموديد بحراني نيست يا زمينه‏هاي ايجاد بحران نيست؛ مثلاً بحث رياست جمهوري را در نظر بگيريد. آيا گذشت چهار دوره از رياست جمهوري و مشخص شدن نظير همان مشكلاتي كه درباره مسأله نخست‏وزيري مطرح بود، اقتضا نمي‏كند كه تغييري در قانون اساسي ايجاد شود؟ گذشته از اين، بعضي نسبت به قانون اساسي، مسائلي دارند و گاهي هم مطرح مي‏كنند و يا خود رياست جمهوري هيأتي مشخص مي‏كند تا بررسي كنند كه آيا قانون اساسي اجرا مي‏شود يا نمي‏شود؟ آيا اينها نشان نمي‏دهد كه هنوز هم زمينه‏هاي بحران هست؟

استاد عميد زنجاني: اينها هيچ كدام بحران‏زا نيستند. اين كه رئيس جمهور نمي‏تواند به تمام اختياراتي كه قانون اساسي به او تفويض كرده، عمل كند، مربوط به شخص است، نه قانون. اين كه رئيس جمهور، گروههاي معارض دارد و گروههاي معارض، قدم به قدم ايجاد وقفه مي‏كنند، اصلاً ربطي به قانون اساسي ندارد. شما صد بار اگر قانون اساسي را تغيير بدهيد، اين مشكلات سياسي، همواره سر راه وجود دارد. اين هم كه بعضي به قانون اساسي اشكال مي‏كنند، بحران تلقي نمي‏شود. يكباره نمي‏شود نقطه‏نظرات يك يا چند نفر در قانون اساسي اعمال شود. قانون اساسي، دفترچه يادداشت نيست كه هر روز، هر شخصي بتواند آن را اصلاح كند. نقطه‏نظرات، يك جا متمركز مي‏شود و قانون اساسي هم تجديدنظر را پيش‏بيني كرده است. وقتي شرايط تجديدنظر به وجود آمد، همه آن نظرات، يك جا مطرح مي‏شود. خلاصه اين كه مشكلات اجرايي نمي‏تواند مغيّر قانون اساسي باشد يا زمينه‏ساز بحران شود. اين، بحران نيست. بحران آن بود كه اگر قانون اساسي اصلاح نمي‏شد، يكباره كشور بدون رهبر و فاقد مشروعيت مي‏شد يا تعارض بين رئيس جمهور و نخست‏وزير، كشور را به هرج و مرج مي‏كشانيد و اين شرايط غير عادي، مي‏توانست كشور را تا مرحله سقوط بكشاند؛ اينها بحران است.

بيشتر مشكلاتي كه در خصوص قانون اساسي مطرح مي‏شود، راه حل سياسي دارد، منتها راه حلهاي سياسي، كياست مي‏طلبد، تدبير، حوصله و ظرفيت مي‏خواهد. كدام كشور است كه سياست در آن، جاده مستقيم باشد و مانعي نداشته باشد؟ تمام مجريان و مسؤولان در همه جاي دنيا يك سري موانع مختلف سر راه دارند كه گاه با گفت‏وگو، گاه با امتياز دادن و امتياز گرفتن و... بالاخره با شيوه‏هاي سياسي مشكلاتشان را حل مي‏كنند.

اما در خصوص اين كه آقاي رئيس جمهور، هيأتي را براي بررسي اصول معطل مانده و به تعبير خودشان، «اجرا نشده» يا اصولي كه در اجرا مشكل دارند، تعيين كرده، به نظر بنده، اين هيأت، غيرقانوني و خلاف قانون اساسي است. در قانون اساسي، چنين چيزي پيش‏بيني نشده. درست است كه قانون اساسي نفي هم نكرده، ولي در قانون اساسي، سكوت به معناي نفي است. چيزي مي‏تواند قانوني باشد كه در قانون اساسي، پيش‏بيني شده باشد؛ ولو به صورت كلي. چيزي كه در قانون اساسي پيش‏بيني نشده، نمي‏تواند مشروعيت داشته باشد.

البته به صورت يك جمعيت مشاور، هيچ اشكالي ندارد. هر مسؤولي مي‏تواند تعدادي مشاور براي خود پيش‏بيني كند، اما اگر نهادي تشكيل شود و ادعاي وظايف و اختيارات قانوني داشته باشد، چنين چيزي پيش‏بيني نشده و اين نهاد يا نهادهاي مشابه اين، نمي‏تواند تصميماتش قانوني باشد؛ البته مي‏توانند به رئيس جمهور بگويند: فلان اصل اجرا نمي‏شود و آقاي رئيس جمهور هم تصميم بگيرند كه چه كاري مي‏شود انجام داد، اما اين كه تصميمات اين نهاد و اين هيأت، بتواند تصميمات قانوني باشد، چنين چيزي در قانون اساسي پيش‏بيني نشده است و اضافه كنم كه چنين كاري در شرايط فعلي مي‏تواند تنش‏زا باشد، ولي ما با لحن حقوقي صحبت مي‏كنيم و اصلاً وارد مسائل سياسي نمي‏شويم؛ يعني اگر توسط هر جناحي، اين كار صورت مي‏گرفت، نه‏تنها غير قانوني بود، كه مصلحت هم نبود.

خوشبختانه اين مشكل، حل شده است؛ به خاطر اين كه هيأت اعلام نظر رسمي نمي‏كند و در جايي هم به نظر اين هيأت، ترتيب اثر داده نمي‏شود و به عنوان يك نظر قانوني تلقي نمي‏شود؛ نظرات به صورت پيشنهاد، به رئيس جمهور منتقل مي‏شود و رئيس جمهور حق دارد از نظرهاي مشورتي آنها نتيجه‏هايي بگيرد، مي‏تواند به مردم اعلام كند يا اين كه در شيوه‏هاي اجرايي، آنها را مد نظر داشته باشد و در حدود اختيارات خودش، به اين نظرات ترتيب اثر بدهد، ولي خارج از اختيارات رئيس جمهوري، نظرات اين هيأت نمي‏تواند به عنوان نظر رسمي يا به عنوان يك نظر معتبر و لازم‏الاجرا تلقي شود.

بنابراين، مشكلات قانون اساسي براي تمام كشورها وجود دارد. مشكلات قانون اساسي، تا به حد بحران نرسيده باشد، هيچ كشوري ريسك نمي‏كند و دست به اصلاح قانون اساسي كه عواقب غير قابل پيش‏بيني دارد، نمي‏زند.

ضمن اين كه تا آن‏جا كه اصول قانون اساسي به مسائل اجرايي مربوط است، خيلي از موارد، در خود قانون اساسي پيش‏بيني شده است كه به مجلس ارجاع شود؛ در قانون اساسي، چند بار به قانون ارجاع داده شده است؛ يعني قانون اساسي به صراحت عبارت «قانون تعيين مي‏كند» را به كار برده است؛ يعني قانون عادي و مصوبه مجلس. آن‏جايي هم كه قانون اساسي ساكت نيست، بلكه اطلاق و عموم دارد يا اجمال دارد يا احتياج به شرح دارد، در حدودي كه رعايت نقطه نظرات شوراي نگهبان بشود، مجلس مي‏تواند قانون‏گذاري كند.

حال، اين سؤال پيش مي‏آيد كه آيا در قانون اساسي، مرجعي براي رسيدگي به تخلفات رياست جمهوري از قانون اساسي مشخص شده است؟

استاد عميد زنجاني: كاملاً روشن است؛ سه نهاد براي نظارت بر رياست جمهوري در قانون اساسي پيش‏بيني شده است: يكي خود ملت است؛ رئيس جمهور در مقابل ملت، مسؤول است، منتها شيوه اجرايي آن اين است كه بار ديگر به او رأي نمي‏دهند. دوم، در برابر رهبري مسؤول است و رهبري مي‏تواند او را عزل كند. سوم، در برابر مجلس مسؤول است و مجلس مي‏تواند از او سؤال يا او را استيضاح كند. علاوه بر اينها، اگر از نوع جرايم باشد، قوه قضائيه نيز مي‏تواند پي‏گيري كند؛ لذا عزل رهبر، مشروط به يكي از اين دو شرط شده كه رهبر در صورتي مي‏تواند رئيس جمهور را عزل كند كه يا مجلس رأي به عدم كفايت رئيس جمهور بدهد و يا قوه قضائيه به مجرميت او رأي داده باشد.

آيا با استقلال قوا تناقض پيدا نمي‏كند؟

استاد عميد زنجاني: قوه قضائيه كار خودش را انجام مي‏دهد. دخالت، در صورتي است كه قوه قضائيه بيايد در مسائل اجرايي دخالت كند. رسيدگي به تخلفات، وظيفه قوه قضائيه است؛ عينا مثل مجلس كه وقتي قانون قوه قضائيه را تصويب مي‏كند، آيا در قوه قضائيه دخالت مي‏كند؟ اين را نمي‏گويند دخالت؛ قانون‏گذاري، وظيفه مجلس است؛ هرچند كه قانون‏گذاري، مربوط به قوه قضائيه يا قوه مجريه و يا مربوط به هر كدام از نهادهاي موازي و غير موازي باشد.

اما اگر مجلس رأي دادگاه را نقض نمايد و يا جلو اجراي حكم قضايي را بگيرد و يا الزام كند كه دادگاه بايد رأي را چنين صادر كند! اين نوع دخالتها با استقلال قوا منافات دارد.

پس اگر هر قوه‏اي، ماهيتا وظيفه خودش را انجام دهد، ولو در رابطه با قوه ديگر باشد، اين را تداخل و دخالت نمي‏گويند و مضر به استقلال قوا نيست.

در برخي كشورها وقتي رئيس جمهور را مي‏خواهند محاكمه كنند، بين كنگره و ديوان عالي كشور ادغام مي‏شود و رئيس ديوان عالي كشور به عنوان رئيس كنگره انتخاب مي‏شود و با تلفيقي از قوه مقننه و قوه قضائيه، رئيس جمهور را محاكمه مي‏كنند و يك بار هم اتفاق افتاده كه رئيس جمهور آمريكا (نيكسون) را عزل كرده‏اند. رئيس جمهور هم مثل افراد ديگر، در جرايم عادي، محاكمه مي‏شود. البته نمي‏توان در امور اجرايي رئيس جمهور و در حدود وظايف و اختياراتي كه دارد، دخالت كرد، اما در برابر قوه قضائيه مسؤول است و به جرايم عادي او در قوه قضائيه رسيدگي مي‏شود.

اين‏جا نقش رهبري، كاملاً بارز است؛ يعني هر كسي كه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران را مورد بررسي قرار دهد، به اين نكته مي‏رسد كه در اين قانون اساسي، پيش‏بيني شده كه در بن‏بستهاي نظام، حرف يك نفر، حرف آخر باشد و غير از اين هم امكان‏پذير نيست. تنشهاي سياسي، اجتناب‏ناپذير است، برخورد مسائل و سياستها اجتناب‏ناپذير است و در چنين مواردي، اگر مشكلات در حد معضل نظام است به جاي اين كه بنشينيم به فكر تغيير قانون اساسي باشيم، بايد به اين راه حلي كه در خود قانون اساسي آمده است عمل كنيم.

در زمان امام راحل رحمه‏الله ، وقتي وزرا با هم اختلاف نظر داشتند، مي‏رفتند خدمت ايشان و امام با يك جمله كه مي‏فرمود و نصيحت مي‏كرد، همه مي‏آمدند دست در دست هم مي‏نهادند و كارشان را انجام مي‏دادند. كاش روزي برسد كه بتوان مسائلي را كه در زمان جنگ، بين نخست‏وزير و رئيس جمهور حل و فصل مي‏شد، مورد تجزيه و تحليل قرار گيرد و از اين رويه سياسي استفاده شود.

اگر در شرايط آن روزها دقت شود، مي‏بينيد كه چگونه مسؤولان دلسوز مملكت، بحرانها را از سر مي‏گذراندند، با يك تذكر امام، همه چيز آرام مي‏شد و رئيس جمهور از تمام اختياراتش ايثارگرانه، چشم‏پوشي مي‏كرد؛ چون هيچ كسي به فكر قدرت نبود، همه به فكر تمشيت امور مملكت بودند؛ آخرش هم اگر ديدها با هم متفاوت بود، ديد رهبري بود كه مسائل را حل و فصل مي‏كرد. اين به معناي ديكتاتوري نيست، به معناي اين نيست كه تمام امور مملكت به يك نفر تفويض شود! هر كسي وظيفه خودش را انجام مي‏دهد، اما در شرايط استثنايي كه پيش مي‏آيد، آن جاست كه حل و فصل امور به وسيله رهبري است.

تعيين خط مشي كلي نظام به عهده رهبري است و حل و فصل مسائل معضل و بحران‏زا هم بايد با رهنمودهاي مخلصانه رهبري باشد. حتي در برخورد احزاب هم بايد چنين باشد. در قانون اساسي در مواردي كه برخورد سياسي احزاب، به منافع ملي كشور لطمه مي‏زند، ترخيصي ديده نمي‏شود؛ روال كار عادي احزاب در قانون اساسي تعيين شده، اما در شرايط استثنايي، رهنمودهاي رهبري مي‏تواند بهترين راه خروج از بن‏بست و مشكلات سياسي احزاب باشد.

مسأله حكميت در اسلام، يكي از شيوه‏هايي است كه حرف آخر را مي‏توان از آن طريق به دست آورد. حكميت، نه‏تنها در مسائل قضايي، كه در مسائل سياسي هم هست و حكميت در سطح بين‏المللي هم پيش‏بيني شده است. درست است كه اميرالمؤمنين عليه‏السلام جريان حكميت صفين را نخست نپذيرفت، اما شرايط اميرالمؤمنين عليه‏السلام ، شرايط امام معصوم است كه حكميت‏بردار نيست، لكن سرانجام پذيرفتند. و اين مي‏تواند سنّتي باشد كه در اختلافات بين احزاب كه ممكن است كشور را به بن‏بست بكشانند، حكمي بهتر از حكم رهبري نباشد كه حرفش قول فصل است و بالاخره جناحها و احزاب مختلف، حرف رهبري را به جان خريدار باشند.

بنابراين، در اين موارد، قانون اساسي پيش‏بينيهاي لازم را انجام داده و نيازي به آن نيست كه به خاطر توهم بحران، مسأله تجديد نظر در قانون اساسي را مطرح كنيم. اين اصل نبايد فراموش شود كه اگر يك كلمه از قانون اساسي تغيير كند، بايد مقدمات زيادي را تمهيد كرد و مؤخره‏هاي فراوان دارد و بايد تغييرات زيادي در قوانين عادي ايجاد كرد، بايد اين تغييرات به گونه‏اي باشد كه اصول ديگر قانون اساسي را زير سؤال نبرد، بايد مشكلات جديدي ايجاد نكند. تمام اين ريزه‏كاريها در تجديدنظر در قانون اساسي هم بايد ملاحظه شود. اگر شرايط كشور، غير عادي است، پس بايد در خصوص تغييرات قانون اساسي، احتياط بيشتري روا داشت.

سؤال ديگري كه مطرح مي‏شود، اين است كه برخي بحث مراجعه به آراي عمومي را طرح مي‏كنند؛ مثلاً مي‏گويند: اگر فلان موضوع را نپذيريد، به آراي عمومي مي‏گذاريم! طبق اصل 59 قانون اساسي هم اگر دوسوم مجلس راجع به موضوعي تصميم بگيرند آن را به آراي عمومي بگذارند، مي‏توان چنين كرد. توضيح بفرماييد كه جايگاه اين اصل، كجاست و ديگر اين كه آيا در شرايط كنوني جامعه ما چنين مسائلي هست كه قابل حل نباشد و نياز باشد به آراي عمومي مراجعه شود؟

استاد عميد زنجاني: اصل 59، صريح در اين مسأله است و از نظر اجرايي، كاملاً ممكن است؛ و مسأله ارجاع به همه‏پرسي، نيز در آن اصل تعريف شده است: «مسائل بسيار مهم سياسي، اقتصادي و اجتماعي». يعني دو شرط ضمني ديگر در اصل 59 پيش‏بيني شده است: يكي اين كه خود قانون اساسي جوابگو نباشد؛ يعني مشكل به نحوي باشد كه قانون اساسي نتواند آن را حل كند و دوم اين كه بسيار مهم باشد. ممكن است مسأله‏اي مهم باشد و قانون اساسي هم نتواند آن را حل كند، اما مسأله‏اي نباشد كه تنش در جامعه ايجاد كند.

آيا تشخيص اين مسأله به عهده مجلس است؟

استاد عميد زنجاني: در مسائل بسيار مهم، مسؤوليت تشخيص عنوان: «بسيار مهم» تنها با مجلس نيست، رئيس جمهور هم مي‏تواند آن را پيشنهاد كند. بازنگري در قانون اساسي هم طبق اصل 177، احتياج به امضاي رهبري دارد. درباره آراي عمومي، قابل بحث است، ممكن است كسي ادعا كند: آن قيدي كه در اصل 177 درباره تجديدنظر در قانون اساسي هست، مربوط به آراي عمومي نيست، اما مشابه اين مطلب را در قانون اساسي داريم (البته من تحليل حقوقي مي‏كنم و نظر نهايي را بايد شوراي نگهبان بدهد). در اصل 91، گرچه صراحتا گفته شده است: فلسفه وجودي شوراي نگهبان، اظهارنظر درباره مصوّبات مجلس است، اما اصل چهارم قانون اساسي، مطلق است. بنا بر اصل چهارم، كليه قوانين و مقررات كشور بايد منطبق با موازين شرع باشد و تشخيص آن با شوراي نگهبان است. در اصل 91، فلسفه وجودي شوراي نگهبان چنين اعلام شده كه مصوّبات مجلس را تأييد يا رد كند. برخي به استناد اصول بعدي استنباط كرده‏اند كه در غير مصوّبات مجلس، احتياج به شوراي نگهبان نيست، ولي بعضي به اطلاق اصل چهارم تمسّك مي‏كنند كه از نظر حقوقي، اصل چهارم، مطلق است و شامل غير مصوبات مجلس نيز مي‏شود.

در اين‏جا توضيح اين نكته لازم است كه واژه «قانون» در قانون اساسي تعريف نشده است؛ بنابراين، قانون يعني لازم‏الاجرا، نه مصوبه مجلس. اين اشتباه بزرگي است كه قانون را به معناي مصوبه مجلس بدانيم. در كشورهايي مانند فرانسه، قانون تعريف شده و به معناي مصوبه پارلمان است، ولي در كشور ما در هيچ متن رسمي، چنين تعريفي از قانون نشده است. بنابراين، قانون يعني مقررات لازم‏الاجرا و شوراي نگهبان بايد در تمام مقررات لازم‏الاجراي كشور بتواند به لحاظ شرع و قانون اساسي نظر بدهد.

قبلاً اشاره كرديم كه اين يك تحليل حقوقي است و همان‏طور كه در مسأله اصل چهارم مي‏گوييم مي‏تواند شامل همه قوانين باشد، در اين‏جا نيز مي‏توانيم اين احتمال را از قانون اساسي داشته باشيم كه همه‏پرسي مانند بازنگري، نياز به تأييد رهبري دارد و اين تأييد از طريق شوراي نگهبان، بر اساس اصل چهارم انجام مي‏پذيرد.

يعني اگر قانوني را به رأي عمومي هم بگذارند، مي‏توان به اطلاق اصل چهارم استناد كرد كه باز هم تأييد شوراي نگهبان مورد نياز است.

اين كه عملاً چيز لغوي خواهد بود؛ از يك طرف مي‏فرماييد دوسوم نمايندگان، چنين حقي دارند و باز در نهايت، شوراي نگهبان مي‏تواند جلوي آن را بگيرد!

استاد عميد زنجاني: البته اين‏جا يك نكته هست كه ممكن است بعضي به آن استناد كنند؛ در زمان امام، ايشان تشخيص بعضي از مسائل ضروري را به عهده مجلس گذاشتند و فرمودند: اگر مجلس با اكثريت قاطع تصويب كند، احتياجي به نظر شوراي نگهبان ندارد؛ چون حكم ثانوي و در مقام ضرورت است و از اختيارات رهبري مي‏باشد و تشخيص عناوين و احكام ثانوي، با مجتهد و ولي امر است. از نظر مبناي نظري و فقهي، فرد عادي نمي‏تواند احكام ثانوي را استنباط و احراز كند و تطبيق قواعدي كه احكام ثانوي ساز است، شأن فقيه است. حال اگر رهبري چنين تفويضي را صلاح بدانند، مسلما تشخيص مجلس به مثابه حكم ثانوي مي‏شود كه از حوزه اختيارات شوراي نگهبان خارج است. لكن اين تفويض در دور دوم رهبري تجديد نشده است.

آيا همين كه رهبري نفي نكند، به معناي جواز ادامه آن نيست؟

استاد عميد زنجاني: خير، احتياج به تفويض اختيار مجدد دارد.

بحث از قانون اساسي بود و اين كه تمام جوانب قضيه در نظر گرفته شد؛ اما به بعضي از اصول قانون اساسي برخورد مي‏كنيم كه به صورت مانعي براي خود قانون اساسي درآمده است؛ مثلاً همين مسأله شورا، وقتي در زمان آقاي هاشمي مطرح شد، با اين توجيه كه منجر به اختلاف و به‏هم‏ريختگي خواهد شد، آن را نپذيرفتند كه نمونه‏اش را در شوراي شهر تهران ديديم، يا همين مسأله تحصيل رايگان كه الآن مدارس غير انتفاعي با اصل تحصيل رايگان نمي‏سازد. در اين‏گونه موارد كه خود اين قانون، مانع قهري براي خودش است، آيا اين نمي‏تواند نياز به بازنگري را تشديد كند؟

استاد عميد زنجاني: اگر اصولي اجرا نمي‏شود، بايد ديد كه چرا اجرا نمي‏شود. فرق است بين اين كه امكان اجرا باشد و مجريان مقصر باشند يا اين كه اصلاً امكان اجراي قانون وجود نداشته باشد؛ يعني شرايط و زمينه‏هايش آماده نباشد. الآن همه را با يك چشم مورد قضاوت قرار مي‏دهند و مي‏گويند: تعدادي از اصول يا اجرا نمي‏شود يا كامل اجرا نمي‏شود. اما حق، اين است كه بايد بين اين اصول، فرق قائل شويم و آنها را به دو دسته تقسيم كنيم: اصولي كه امكان اجرا دارد و مانعي هم نيست، بلكه تقصير مسؤولان در اجراست و اصولي كه اصلاً زمينه اجراي آنها فراهم نيست و ممكن است زيان اجراي آنها براي منافع ملي، بيشتر از مصلحتش باشد. اين دو را بايد تفكيك كرد. حكم قصور و تقصير، به لحاظ فقهي و حقوقي، با يكديگر متفاوت است. مسؤوليت سياسي، در جايي است كه تقصير باشد، سوء نيت باشد، اما در جايي كه قصور هست، زمينه وجود ندارد، مسؤوليت سياسي هم معني ندارد.

نكته دوم اين است كه براي آن، راه حل هست؛ هم شوراي نگهبان داريم، هم مجمع تشخيص مصلحت. بسياري از قوانين، وقتي به مجمع تشخيص مصلحت مي‏رود، بر خلاف مصلحت تشخيص داده مي‏شود، خواه‏ناخواه عذر قانوني وجود دارد؛ منتها بعضي نمي‏خواهند اين مجاري قانوني طي شود. ولي چه اشكالي دارد اصولي كه احتمال داده مي‏شود اجرا نشود، مسير قانوني خودش را طي كند، و اگر مصلحت نيست، در نهادي كه مسؤول آن است، متوقف شود.

درباره شوراها به نظر مي‏رسد كه تعطيل ماندن فصل پنجم قانون اساسي كه مربوط به شوراهاست، صرفا به خاطر فراهم نبودن زمينه كافي نباشد، بلكه قانونش هم ناقص بود. لذا بعد از اين كه قانون تكميل شد، بلافاصله به اجرا گذاشته شد. الآن هم مشكلي كه هست، به نظر مي‏رسد باز مشكل قانوني است؛ چرا كه عملاً نشان داده شد وقتي كسي كانديداي شوراي شهر مي‏شود، جايگاه و وظايفش در شوراي شهر چارچوب ندارد.

اما مشكلات جناح‏بنديهاي سياسي؛ بالاخره در كشور ما اين يك واقعيت است و اي كاش كه نبود. يك بار امتحان كرديم و تعارض جناحها را در آغاز انقلاب ديديم كه مملكت را به خشونت و آتش كشيدند. در جناح‏بنديهاي آغاز انقلاب، هر چهار نفر كه جمع مي‏شدند، اعلام موجوديت مي‏كردند و يك حزب يا يك سازمان تشكيل مي‏شد؛ هم با خود نمي‏ساختند، هم با مردم.

احزاب دو مسؤوليت عمده دارند: «كانديدا كردن افراد صالحتر» و «ارائه برنامه‏هاي بهتر». ولي آيا مي‏توان يك سازمان سياسي را نشان داد كه اين دو مسأله را مد نظر قرار داده باشد؟

احزاب مي‏توانند با ارائه چهره‏هاي خوب، اعتماد مردم را جلب كنند، با ارائه برنامه‏هاي خوب، اعتماد مردم را به خود معطوف دارند. در اين صورت، قدرت دست هر كسي باشد، در خدمت قانون خواهد بود، ولي وقتي هدف تشكيل احزاب، تصاحب قدرت باشد، خواه‏ناخواه تعارضاتي كه اصلاً با ماهيت و مفهوم اسلام سازگار نيست، پيش خواهد آمد.

در هر حال، من فكر مي‏كنم اين مشكلات، مشكلاتي نيست كه مربوط به قانون اساسي باشد؛ فرض بفرماييد اگر شوراي شهر را هم تشكيل ندهند، چون امور شهرداري، مربوط به وزارت كشور است، مشكلات ديگري به وجود خواهد آمد. مگر زماني كه شهرداريها از طريق وزارت كشور تعيين مي‏شدند، مشكلي نبود؟

در اين‏جا بايد به اين نكته اشاره كنم كه درست است 70 سال قانون اساسي مشروطه داشتيم، ولي همه مي‏دانيم كه شاه همه‏كاره بود و قانون اساسي اجرا نمي‏شد. حال كه 23 سال است كشورمان قانون اساسي دارد و به آن عمل مي‏شود، بالاخره بايد تجربياتمان را در اجراي قانون اساسي تكميل كنيم و قانونمند باشيم؛ آن وقت ببينيم آيا راهكار، تنها تغيير قانون اساسي است يا قانونمند بودن. متأسفانه هر كس هم كه شعار قانونمند بودن مي‏دهد، در عمل، خود نمي‏تواند در چارچوب قانون باشد؛ لذا به نظر مي‏رسد كه اين تنشها، تنشهاي موسمي است و نيز به مثابه تصميم‏گيري در حال غضب و بحران، كه خيلي دشوار و خطرناك است. شما مي‏بينيد كه قانون اساسي آنقدر دقيق تدوين شده كه مي‏گويد در شرايط بحراني، تجديدنظر در قانون اساسي ممنوع است؛ مثلاً وقتي مشكلي براي رئيس جمهور پيش مي‏آيد و شوراي رياست جمهوري تشكيل مي‏شود، كشور، يكي از اركانش را از دست داده و نمي‏تواند بحران و ضربه را تحمل كند. معلوم است كه تجديدنظر در قانون اساسي در اين وضعيت، تنش ايجاد مي‏كند. بنابراين، بهتر آن است كه تمام تقصيرها را به گردن قانون نيندازيم و قدري هم دنبال راه حلهاي اجرايي باشيم.

نكته‏اي كه حضرت عالي سؤال نكرديد و من اضافه مي‏كنم، آن است كه صراحت قانون اساسي بر اين كه رئيس جمهور مجري قانون اساسي است، براي چيست؟ بالاخره اگر انحصار در مسأله نباشد، اين جمله، لغو خواهد بود، حتما قانون‏گذار يك نظر انحصاري داشته؛ يعني قوه قضائيه مجري قانون اساسي نيست، قوه مقننه هم مجري قانون اساسي نيست، رئيس جمهور مجري قانون اساسي است. تحليل از اين اصل اين است كه عمده‏ترين تخلّف ممكن در يك كشور، شايد توسط قوه مجريه باشد؛ چرا كه وقتي قوه مجريه را با دو قوه مقننه و قضائيه مقايسه كنيد، از نظر بدنه قدرت، تمام قوه قضائيه يك جزئي از قوه مجريه محسوب مي‏شود. تمام تشكيلات دادگستريها در سراسر كشور از نظر بدنه، چند صدم قوه مجريه است، تمام تشكيلات قوه مقننه، چند صدم بدنه قدرتي قوه مجريه است. در تمام دنيا، قدرت به صورت كلان در دست قوه مجريه است. بنابراين، اين مسؤوليت به عهده خود رئيس قوه مجريه گذاشته شده است تا جلوي تخلفات گرفته شود؛ يعني همين‏طور كه قانون اساسي گفته، مسؤوليت اجرايي قوانين به عهده رئيس جمهور است، مسؤوليت قانون اساسي يعني هشتاد درصد قانون اساسي به عهده قوه مجريه است؛ يعني خواسته جلوي تخلفات را بگيرد، والاّ تخلفات مجلس و تخلفات قوه قضائيه در قبال تخلفات قوه مجريه، بسياربسيار ناچيز است. من اين‏طور مي‏فهمم كه قانون اساسي گفته است اگر قوه مجريه سالم باشد، مملكت سالم است؛ يعني چيزي كه به مملكت لطمه مي‏زند و قانون اساسي را فلج مي‏كند، قوه مجريه است. پس رئيس قوه مجريه، همين‏طور كه مجري قوانين عادي است، مجري هشتاد درصد قانون اساسي هم هست. لذا اين شيوه اجرايي نمي‏خواهد؛ بي‏جهت نيست كه تا حالا هم روي زمينه‏هاي شيوه اجرايي و ضمانت اجرايي اصل 113 بحثي نشده؛ چون ضمانت اجرايي آن در دست خود رئيس جمهور است.

اگر گفته مي‏شود «قانون اساسي ضمانت اجرايي ندارد»، بايد گفت كه ضمانت اجرايي بجز رئيس جمهور ندارد؛ اصلاً وقتي قانون اساسي، مسؤوليت اجرا را به رئيس جمهوري سپرده، در حقيقت، دست كسي كه قدرت در دست اوست سپرده است.

اگر آمار قوانيني را كه مجلس تصويب كرده و به تشخيص شوراي نگهبان، مخالف قانون اساسي بوده در نظر بگيريم، شايد حدود پنجاه اصل قانون اساسي، صدوپنجاه بار توسط قوه مقننه (مجلس شوراي اسلامي) نقض شده و شايد هيچ وقت رئيس جمهور به خودش اجازه ندهد كه به قوه مقننه تذكر بدهد؛ نظر شما در اين باره چيست؟

استاد عميد زنجاني: نمي‏توان از اين برخورد اشكال گرفت. اگر منصفانه عمل كنيم، بايد بگوييم چون بحث شرعي مطرح نيست، ممكن است تشخيص مجلس اين باشد كه مصوبه او مخالف قانون اساسي نيست؛ اصلاً مجلس موظف نيست قانون اساسي را تشخيص دهد. درباره شرع، قانون اساسي صراحت دارد كه مجلس نمي‏تواند خلاف شرع را تصويب كند، ولي هيچ نصي در قانون اساسي نداريم كه مجلس را از مخالفت قانون اساسي نهي كرده باشد. بنابراين، مخالفت و موافقت قانون اساسي، مسأله‏اي نظري است. مجلس مي‏گويد من مخالف قانون اساسي تشخيص ندادم؛ اين شوراي نگهبان است كه بايد فصل‏الخطاب باشد. بنابراين، واقعا اين اشكالي به مجلس نيست. بارها خود من هم كه در مجلس بودم، اتفاق مي‏افتاد كه تذكر خلاف قانون اساسي مي‏داديم، ولي مجلس گاه قانع نمي‏شد.

يكي از مسائلي كه گاهي مطرح مي‏شود، بحث رفراندوم نسبت به اصل نظام است؛ نظر شما چيست؟

استاد عميد زنجاني: چنين چيزي اصلاً امكان ندارد. وقتي سه بار رفراندوم شده، اصلاً نمي‏تواند مشروعيت خودش را به رأي بگذارد. براي روشن شدن مطلب بايد به اين نكته اشاره كنم كه قوانين اساسي به دو دسته تقسيم مي‏شود: قوانين اساسي «جامد» و «سيال». قانون اساسي جامد، آن است كه تجديدنظر در آن پيش‏بيني نمي‏شود، منطقش هم همين است كه يك قانون، نقض خودش را پيش‏بيني نمي‏كند. طبيعت قانون، دوام است، بنابراين، هيچ قانوني نمي‏آيد بگويد قبولم داريد يا قبولم نداريد؟ مثل شرط مخالف با مقتضاي عقد است. ذات قانون، استمرار را مي‏طلبد؛ بنابراين، پيش‏بيني نقض قانون، اصلاً پيش‏بيني منطقي نيست. لذا خيلي از قوانين اساسي دنيا جامد است. قانون اساسي 1358 ما هم نيمه‏جامد بود، نه جامد؛ يعني صراحتا تجديدنظر در قانون اساسي پيش‏بيني نشده بود، ولي به طور غير مستقيم ذكر شده بود كه در شرايط بحراني، تجديدنظر در قانون اساسي ممنوع است، منتها صراحتا نگفته بودند. يعني بين نظريه جمود قانون اساسي و سيال بودن آن، جمع شده بود. ولي در قانون اساسي 1368 صراحتا به صورت قانون سيال درآمد و اصل 177 به آن اضافه شد كه رسما تجديدنظر در قانون اساسي به صورت يك نهاد، پيش‏بيني شد. حتي اعضا، شيوه‏ها و مسائلش هم روشن گرديد.

بنابراين، حتي در اصل تغيير قانون هم مشكل حقوقي وجود دارد و آنهايي كه قائل به نظريه قانون اساسي جامد هستند، مي‏گويند اين مثل شرط مخالف مقتضاي ذات عقد است؛ يعني در حقيقت، تجديدنظر، با دوام قانون سازگار نيست؛ تا چه رسد به اصل نظام؛ يعني آن نظامي كه قانون در بطن آن قرار گرفته است. مثل اين است كه كودتا را تجويز كنند. اين كه اصلاً امكان ندارد! بنابراين، اصل نظام جمهوري اسلامي، هيچ‏گاه به رفراندوم گذاشته نخواهد شد. افزون بر اين، در اصل 177، اصولي از قانون اساسي از تجديدنظر استثنا شده است؛ اصولي كه در واقع، اركان نظام تلقي مي‏شود و اين اركان قابل تجديدنظر نيست؛ مثل مسأله رهبري، مسأله اسلاميت نظام، جمهوري بودن نظام و اصول ديگري كه در اصل 177 پيش‏بيني شده است.

در پايان، لازم به تذكر مي‏بينم كه در مناقشات سياسي و درگيريهاي جناحي و در چالشهاي متعارف، پاي قانون اساسي را به ميان آوردن، در حقيقت به معناي پشت كردن به ميثاق ملي و ضربه زدن به وحدت و منافع ملي محسوب مي‏شود كه بايد از آن اجتناب ورزيد.