طوفان كاترينا و حقوق بين الملل*

(21 سپتامبر 2005)

نوشته: فردريكال. كرگيس

ترجمه: الهه نوروزي*

به دنبال وقوع طوفان كاترينا، در گزارشات برخي از رسانه هاي پرمخاطب،از قربانيان به عنوان پناهندگان نام برده شد. ] 1[ اين در حالي است كه برخي از ديگر گزارشات چنين تقسيم بندي را در مورد قربانيان رد نمودند و اصرار كردند كه از آنها بهعنوان شهروندان امريكايي ياد شود. واضح است كه طبق حقوق بينالملل، افرادي كه مجبور به فرار از طوفان، عواقب و بلاياي بعد از آن ميباشند، پناهنده محسوب نميشوند. جامعه بين المللي از چنين افرادي تحت عنوان افراد آواره و بيخانمان ياد ميكند و مجموعه خاصي از استانداردهاي بين المللي را در مورد آنها اعمال مينمايد.

پناهندگان اشخاصي هستند كه به خارج از كشور خود فرار ميكنند زيرا دولت متبوعشان با آزار و اذيت مداوم آنها و يا عدم حمايت از آنها در برابر خطرات ناشي از اشخاص ثالث، تامين حقوق بشر را در مورد آنها رعايت نمينمايند. حقوق بين الملل چنين اشخاصي را از طريق كنوانسيون مربوط به وضعيت پناهندگان (1951) و پروتكل آن (1967) [2] و ديگر اسناد منطقهاي مانند كنوانسيون پناهندگي سازمان كشورهاي امريكايي (1969) (OAS) و اعلاميه كارتاگنا (1984) حمايت مينمايد.

قربانيان طوفان كاترينا كه مجبور به ترك خانه هايشان گشتند، نه ايالات متحده را ترك نمودند و نه حقوق بشر خود را در برابر دولت ايالات متحده از دست دادند. در واقع آنها خانه هاي خود را بهطور كاملاً غيرارادي ترك كردند. بنابراين طبق مفاد «اصول راهنماي مربوط به آوارگان داخلي (1998)»، قربانيان طوفان كاترينا آوارگان داخلي محسوب ميگردند. اصول راهنماي مزبور چنين اشخاصي را بدين نحو توصيف مينمايد: «افراد يا گروهي از افراد كه بهمنظور اجتناب از عواقب و اثرات ناشي از درگيري نظامي، نقض حقوق بشر و يا بلاياي طبيعي يا ساخته دست بشر، مجبور به فرار يا ناگزير از ترك خانه ها و اقامتگاه معمولي خود شدهاند. كساني كه از مرز ميان دولتهايي كه به لحاظ بين المللي مورد شناسايي قرار گرفته، عبور ننموده اند.

چارچوب اصولي در پاسخ به نيازهاي خاص آوارگان داخلي

هيچ كنوانسيون (معاهده) بين المللي خاصي در زمينه حمايت از حقوق افرادي كه بهعلت بلاياي طبيعي يا علل ديگر، در درون مرزهاي ملي خود آواره شدهاند، وجود ندارد. با اين وجود، افرادي كه كشور خود را ترك ننمودهاند همچون ساير شهروندان از كليه حقوق بشر جاري در آن كشور برخوردارند. چالش اصلي مشخص نمودن تنضيمات و مفاهيمي است كه براي پاسخگوئي به نيازهاي خاص آوارگان داخلي در حقوق بينالملل يافت ميشود.

در سال 1992 كميسيون حقوق بشر سازمان ملل متحد، دكتر دنگ (Deng) اهل سودان را به عنوان اولين نماينده دبيركل ملل متحد در ارتباط با آوارگان داخلي انتخاب نمود. چند سال بعد، از او خواسته شد كه چارچوبي اصولي مناسبي [3] را در اين زمينه تهيه نمايد. در اين راستا دكتر دنگ اصول راهنماي مربوط به آوارگان داخلي را توسعه داد و در سال 1998 آنها را به كميسيون مزبور تسليم نمود. [4] سند مزبور در 30 اصل، حقوق بشر عام و تضمينات بشر دوستانه موجود در حقوق بين الملل را با مفهوم خاص راجعبه آوارگان داخلي تشريح كرده است. اصول مزبور هر سه مرحله آوارگي داخلي را تحت پوشش خود قرار ميدهد. يعني مرحله پيش از آوارگي، دوران آوارگي و مرحله بازگشت يا اسكان و استقرار مجدد. همانطور كه دكتر دنگ در آن زمان تاكيد نمود هدف اين اصول پاسخ به نيازهاي خاص آوارگان داخلي در سراسر جهان ميباشد و راه وصول به اين هدف، مشخص نمودن حقوق و تضميناتي است كه به حمايت از آوارگان داخلي ميپردازد و بنابراين اصول راهنمايي مزبور نه تنها در راستاي انجام وظيفه نمايندگي بلكه به منظور راهنمايي دولتها، سازمانهاي دولتي و غيردولتي و سايرين در مواقع رويارويي با پديده آوارگي داخل نيز تهيه شده است.

دكتر دنگ تاكيد مينمايد كه اصول مزبور «منعكس كننده و مطابق با حقوق بشر بين الملل و حقوق بشر دوستانه بينالمللي است» ضمن آنكه اصول مرتبط با آوارگان داخلي و قابل اعمال نسبت به آنها را نيز بيان ميكند. اين اصول در اسناد موجود به صورت پراكنده ذكر شده اند. همچنين دكتر دنگ اضافه مينمايد كه اصول راهنماي مزبور نه تنها موجب روشن شدن نكات مبهم ميگردد بلكه خلاءهايي را هم كه ممكن است در اين زمينه وجود داشته باشد پر ميسازد. [5] در واقع آنها برمبناي تجزيه و تركيب كامل هنجارهاي قابل اعمال نسبت به وضعيت آوارگان داخلي شكل گرفته اند. [6]

اصول راهنماي مورد بحث در يك معاهده گردآوري نشدهاند. با وجود اين مجمع عمومي ملل متحد در 22 سپتامبر 2003 قطعنامهاي را تحت عنوان «هنجارهاي مربوط به حقوق بشر بين الملل و حقوق بشر دوستانه بينالملل و حقوق پناهندگي بين المللي به تصويب رسانيد. قطعنامه مزبور حفاظت از آوارگان داخلي راكه با شناسايي، تصديق و تثبيت استانداردهاي خاص بهمنظور حفاظت از آنها و بالاخص از طريق اصول راهنماي مربوط به آوارگان داخلي تحكيم شده به رسميت شناخت. [7]

سند نهايي اجلاس سران جهان در 16 سپتامبر 2005 توسط مجمع عمومي ملل متحد در پايان اجلاس كه بيش از 150 تن از سران كشورها در آن شركت داشتند به تصويب رسيد و دولتها بيان داشتند كه ما اصول راهنماي مربوط به آوارگان داخلي را بهعنوان يك چارچوب بين المللي مهم بهمنظور حفاظت از آوارگان داخلي به رسميت ميشناسيم [8].

اين اسناد از طريق وفاق عام يعني با توافق ضمني ايالات متحده امريكا و ديگر كشورهاي شركتكننده در اجلاس به تصويب رسيد. هرچند چنين اسنادي طبق حقوق بينالملل رسماً الزام آور نميباشند اما آنها گواهاني هستند بر آنچه كه جامعه بين المللي بهعنوان هنجارهاي مرتبط به رسميت شناخته است. بنابراين اصول راهنماي مزبور رهنمودهايي را براي تمام مراجعي كه با مسائل مربوط به آوارگي روبرو هستند، فراهم نموده است. از جمله اين مراجع ميتوان به مراجع ايالات متحده در تمامي سطوح آن اشاره كرد. همانطور كه تجربه واقعه سونامي در 26 دسامبر 2004 نشان داده است، ارزش عملي اصول مزبور به بلاياي طبيعي نيز تسري يافته است. [9]

در ارتباط با طوفان كاترينا ميتوان به دو معاهده چندجانبه اشاره نمود كه توسط ملل متحد به تصويب رسيده است. يكي ميثاق حقوق مدني و سياسي و ديگري كنوانسيون بينالمللي رفع كليه اشكال تبعيض نژادي. شهروندان ايالات متحده (در واقعه طوفان كاترينا) برعكس قربانيان حادثه سونامي مستقيماً تحت حمايت مقررات مندرج در ميثاق بينالمللي حقوق اقتصادي اجتماعي فرهنگي، كنوانسيون رفع كليه اشكال تبعيض عليه زنان و يا كنوانسيون حقوق كودك قرار نگرفتند زيرا ايالات متحده هنوز كنوانسيونهاي مزبور را به تصويب نرسانده است.

علاوه بر اين هرچند در حادثه طوفان كاترينا گروه هايي جهت اعاده نظم و قانون به مناطق بلا زده فرستاده شدند، اما بايد اذعان نمود كه در حالت عدم وجوه درگيري نظامي، حقوق بشر دوستانه بينالمللي از قابليت اجرائي زيادي برخوردار نميباشند.

سه مرحله درخصوص آوارگي

همانطور كه در بالا اشاره شد، اصول راهنماي مزبور هر سه مرحله آوارگي را كه شامل مرحله حفاظت در برابر آوارگي، حفاظت در دوران آوارگي و مرحله پس از آوارگي ميباشد ، پوشش ميدهد. طبق حقوق بينالملل عمومي، اصول مزبور نيز تاكيد ميكند كه در هر سه مرحله، وظيفه مسئوليت اوليه حفاظت و كمك به آوارگان نه برعهده جامعه بينالمللي بلكه برعهده مراجع داخلي است. هرچند اصل 3 به مراجع و مقامات داخلي باز ميگردد ولي وفق حقوق مسئوليت بينالمللي ، اين دولتها هستند كه در سطح بينالمللي مسئول رفتار ارگانهاي دولتي يا محلي خود ميباشند. [10]

هر يك از اصولي كه در ذيل به آن اشاره شده است به نحوي با حادثه ناشي از طوفان كاترينا ارتباط مييابد.

1ـ حفاظت در برابر آوارگي

بلاياي طبيعي، تحقق مسئوليت بينالمللي را در زمينه حفاظت از افراد در برابر آوارگي با چالش روبرو ميسازد. زيرا جلوگيري از وقوع زلزله، سيل، گردباد، سونامي و ديگر بلاياي طبيعي فراتر از توان و ظرفيت دولتهاست. در «اعلاميه هايكو» (Hyogo) كه در كنفرانس جهاني مربوط به كاهش بلايا، در ژانويه 2005 در كوبه ژاپن، به تصويب رسيد، مورد تاييد قرار گرفته است كه مسئوليت اوليه حفاظت از مردم و اموال در مقابل خطرات برعهده دولتهاست و آنها بايد با توجه به توان و ظرفيتشان و منابعي كه در دسترس دارند، كاهش خطرپذيري بلايا را در سياست ملي خود در اولويت قرار دهند. [11]

در اين زمينه، حقوق بشر بين الملل بالاخص حق حيات، نقش مهمي را ايفاء مينمايد. تعهدات دولتها در احترام به حق حيات نه تنها شامل تعهد منفي يعني تعهد به جلوگيري از سلب حيات خودسرانه توسط مامورينشان ميباشد بلكه آنها متعهد به اتخاذ اقدامات مثبتي جهت حفاظت از زندگي اشخاص در برابر تهديدهاي قابل پيشبيني از سوي منابع ديگر ميباشند چه اين تهديدها از طرف اشخاص ثالث صورت گيرد و يا ناشي از بلاياي طبيعي باشد. همين شيوه در مكانيزمهاي جهاني و منطقهاي ناظر بر رعايت حقوق بشر نيز مورد عمل قرار گرفته است. براي مثال در دعوي «انريلديز ـ Oneryildiz» عليه تركيه [12] دادگاه اروپاي حقوق بشر ملاحظه نمود كه انفجار گاز متان باعث رانش زمين شده و در نتيجه 10 خانه مدفون گرديده و 39 نفر كشته شدهاند. دولت تركيه را به نقض حق حيات محكوم نمود زيرا مامورين و ارگانهاي دولتي در حد توان خود هيچ اقدامي را جهت حفظ قربانيان از خطرات شناخته شده و بلافصلي كه در معرض آنها قرار گرفته بودند بهعمل نياوردند. در سطح جهاني نيز كميته حقوق بشر بيان داشته است كه دولتها موظف به اتخاذ اقدامات مثبتي جهت حفظ حق حيات ميباشند. اين امر در ماده 6 ميثاق حقوق مدني و سياسي نيز مورد تصريح قرار گرفته است. [13] اصل 5 از اصول راهنما نيز بههمين ترتيب مراجع را جهت جلوگيري و اجتناب از شرايطي كه منجر به آوارگي افراد ميگردد، مورد خطاب قرار ميدهد.

بند (2) اصل 6 در مواقع بروز بلايا تخليه اجباري را تا حدي كه سلامتي و امنيت افراد تحت خطر ايجاب مينمايد، مورد نظر قرار ميدهد. اين امر در راستا و بر مبناي بند 3 ماده 12 ميثاق حقوق مدني و سياسي قرار دارد. بند مزبور محدوديت بر آزادي تردد را تنها تا حدي به رسميت ميشناسد كه يا به موجب قانون مقرر شده باشد و يا براي حفظ مسائلي چون سلامت عمومي ضروري باشد. اصول 7 و 8 از اصول راهنما نيز در اين شرايط قابليت اجرايي دارند. اصول مزبور مقرر مينمايند كه همه پيشنهادات در زمينه انتقال افراد به محلهاي امن بايد مورد بررسي قرار گيرند و همچنين سازش با مقتضيات محيطي به نحو مناسب و تحت شرايط امنيتي، بهداشتي، تغذيهاي مطلوب صورت پذيرد. ضمن آنكه تخليه اجباري بايد به شيوهاي انجام پذيرد كه احترام به حق حيات، كرامت بشر آزادي و امنيت افراد متاثر، حفظ شود. بند (1) اصل 4 بيان ميدارد كه اصول مزبور بدون هيچگونه تبعيض از حيث نژاد، جنس، منشاء اخلاقي يا اجتماعي، سن و يا ناتواني اعمال خواهند شد.

2ـ حفاظت در دوران آوارگي:

ميثاق حقوق مدني و سياسي، حقوق بنيادين بشر را از قبيل حق حيات، حق امنيت شخصي و آزادي تردد مورد توجه قرار ميدهد. اصول راهنما، حقوق مزبور را با تعيّن بيشتري شرح داده است. طبق اصل 10، 11 و 12 حق حيات، تمامت جسمي و امنيت شخصي همه افراد آواره حفظ ميشود. اصل 14 و 15 حق آزادي تردد در داخل يا خارج كمپها، امكان اقامت و همچنين حق جستجوي محلي امن را در نقطه ديگري از كشور مقرر مينمايد. طبق اصل 18 همه آوارگان داخلي بدون هيچگونه تبعيضي حق برخورداري از حداقل استانداردهاي مناسب زندگي را كه شامل دسترسي مساوي به غذا، پناهگاه، آب، مسكن، لباس و بهداشت و درمان را دارند. ماده 20 بيان ميدارد كه افراد حق دارند كه شخصيت آنها به لحاظ قانوني به رسميت شناخته شود و در نتيجه مراجع دولتي نيز مجبورند اسناد ضروري شامل آنچه كه در اثنا آوارگي مفقود گشته است را بدون هيچگونه محدوديت غيرقابل توجيهي تهيه نمايند. اصل 21 در مورد حق مالكيت است. اصل مزبور مقرر مينمايد كه هيچ شخصي را نميتوان بهطور خودسرانه از حق مالكيت محروم ساخت ضمن آنكه داراييهايي هم كه به جا گذاشته ميشود بايد در برابر تخريب، ضبط، تصرف يا استفاده غيرقانوني حفظ شود.

3ـ حفاظت پس از آوارگي

حقوق آوارگي با پايان آوارگي اوليه به يكباره متوقف نميگردند. ميثاق حقوق مدني و سياسي اصولي را در خصوص بازگشت، اسكان و استقرار مجدد مقرر نموده است. بند (1) اصل 12 ميثاق حق بنيادين آزادي تردد و آزادي انتخاب اقامتگاه را مقرر مينمايد. بند (1) اصل 28 بيان ميدارد كه مراجع دولتي بايد شرايط و امكاناتي را براي آوارگان داخلي فراهم نمايند تا آنها بتواند آزادانه و در سايه امنيت و كرامت به خانهها و اقامتگاههاي معمولي خود بازگردند و يا آزادانه در جاي ديگري از كشور اسكان مجدد يابند. نتيجه مهمي كه در بند (2) اصل 29 بيان شده است اين است كه كمكرساني به آوارگاني كه از اموال و داراييهاي خود محروم ماندهاند و يا آنها را از دست دادهاند تا جائي كه امكان دارد توسط مراجع ذيصلاح ادامه خواهد يافت. بند (2) ماده 28 تاكيد مينمايد كه براي حصول اطمينان از اينكه همه آوارگان تحت پوشش برنامهريزيهاي مربوط به بازگشت اسكان و استقرار مجدد قرار گرفتهاند، بايد اقدامات ويژهاي صورت گيرد.

نتيجهگيري

معاهدات حقوق بشر بينالملل و اصول راهنماي برگرفته از آنها راجع به آوارگان، چارچوب جامعي را تشكيل ميدهند و هدف آنها حمايت و حفاظت مردم از آوارگي و نيز راهنمايي تصميمگيرندگان در دوران آوارگي و پس از آوارگي ميباشد. اين اصول در زمان وقوع بلاياي طبيعي نيز اعمال ميگردند. اقدامات دولتها حول استانداردهاي (مندرج در اين اصول) ادامه مييابد تا نه تنها حقوق آوارگان حفظ گردد بلكه به تراژديهاي انساني نظير طوفان كاترينا بهطور حساسي پاسخ داده شود.

* برگرفته از سايت اينترنتي انجمن حقوق بينالملل امريكا (ASIL Insight)

· كارآموز وكالت دادگستري و دانشجوي كارشناسي ارشد حقوق بينالملل دانشگاه بهشتي

[1] For example, see CNN’s report of August 29, 2005, Superdome shelters thousands of Katrina Refugees, available at http://www.cnn.com/2005/WEATHER/08/29/superdome.ap/.

[2] The Convention was adopted on July 28, 1951, by the United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons convened under General Assembly resolution 429 (V) of December 14, 1950. The Protocol was approved by the Economic and Social Council in resolution 1186 (XLI) of November 18, 1966 and was taken note of by the General Assembly in resolution 2198 (XXI) of December 16, 1966.

[3] See Commission on Human Rights Resolution 1996/52 (UN Doc. E/CN.4/RES/1996/52, April 19, 1996) calling “upon the Representative of the Secretary-General to continue, on the basis of his compilation and analysis of legal norms, to develop an appropriate framework in this regard for the protection of internally displaced persons.”

[4] UN Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2. The Principles were developed after Dr. Deng had submitted a Compilation and Analysis of Legal Norms (Report of the Representative of the Secretary-General on Internally Displaced Persons, UN Doc. E/CN.4/1996/52/Add. 2) and Part II, Legal Aspects Relating to Protection Against Arbitrary Displacement (UN Doc. E/CN4/1998/53/Add.1). All these documents, together with Annotations of the Guiding Principles are reprinted in Walter K?lin, Guiding Principles on Internal Displacement - Annotations, American Society of International Law, Studies in Transnational Legal Policy No. 32 (Washington D.C., 2000).

[5] Report of the Representative of the Secretary-General, Mr. Francis M. Deng, submitted pursuant to Commission resolution 1997/39, Addendum, Guiding Principles on Internal Displacement, UN Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2 (February 11, 1998), Introductory note to the Guiding Principles, paras. 9 and 10.

[6] Compilation and Analysis of Legal Norms, Report of the Representative of the Secretary-General on Internally Displaced Persons, UN Doc. E/CN.4/1996/52/Add. 2 (1995) and Part II, Legal Aspects Relating to Protection Against Arbitrary Displacement, UN Doc. E/CN4/1998/53/Add.1 (1998).

[7] UN Doc. A/RES/58/177, preambular paragraphs.

[8] Draft Outcome Document, para. 132, available at http://www.un.org/summit2005/Draft_Outcome130905.pdf.

[9] See: Protection of Internally Displaced Persons in Situations of Natural Disaster, A Working Visit to Asia by the Representative of the United Nations Secretary-General on the Human Rights of Internally Displaced Persons, Walter K?lin, 27 February to 5 March 2005, available at www.ohchr.org/english/issues/idp/index.

[10] International Law Commission’s Articles on State Responsibility, art. 4, UN Doc. A/RES/56/83, Annex (2002). See James Crawford, The International Law Commission’s Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries 94-99 (2002).

[11] UN Doc. A/CONF.206/6.

[12] Application No 48939/99, judgment of November 30, 2004.

[13] CCPR General Comment No. 6, para. 5 (1982), in UN Doc. A/37/40, Annex V (1982