عبدالحسين شيروى (2)
در حالى كه سرمايهگذارى هنگفت در طرحهاى زيربنايى يك نياز مبرم براى كشورهاى در حال توسعه است، دولتها قادر نيستند سرمايه لازم براى تأمين مالى اين پروژهها را تأمين كنند. يكى از ايدههاى نو در حل اين معضل استفاده از قراردادهاى ساخت، بهرهبردارى و انتقال (BOt) است. اين روش به بخش خصوصى امكان مىدهد تا در پروژههاى زيربنايى و عمومى مشاركت كند، بدون اين كه براى هميشه مالك طرحهاى زيربنايى شود. اخيرا استفاده از قراردادهاى ساخت، بهرهبردارى و انتقال، جهت خصوصىسازى، جذب سرمايههاى خارجى، دسترسى به تكنولوژى پيشرفته و مهارتهاى فنى، و بهرهمندى از مديريت كارآمد، مورد توجه دولت ايران نيز قرار گرفته است. اين مقاله كوشش دارد تا اولاً، مكانيزم اين قراردادها را كه به قراردادهاى بى.او.تى، معروف هستند مورد بررسى قرار دهد و ثانيا، مكانيزم بى.او.تى را از مكانيزمهاى مشابه تمييز دهد و مشخصههاى قراردادهاى بى.او.تى را بيان نمايد، تا زمينه بهرهگيرى هر چه بيشتر آنها در پروژههاى زيربنايى و در جهت خصوصى سازى، جذب تكنولوژى و دانش فنى، و دسترسى به مديريت كارآمد فراهم گردد.
بى.او.تى، ساخت، بهرهبردارى و انتقال، تأمين مالى پروژههاى زيربنايى، جذب سرمايهگذارى خارجى، جذب تكنولوژى، دسترسى به مديريت كارآمد
يكى از مكانيزمهايى كه در جهت خصوصىسازى اقتصادى و جذب سرمايه و تكنولوژى خارجى مورد توجه كشورهاى در حال توسعه قرار گرفته است، قراردادهايى است كه بطور عام تحت عنوان ساخت، بهرهبردارى و انتقال (BOT) عنوان شدهاند. اين قراردادها بر دو پايه قرار دارند: استفاده از قدرت معاملى كشورهاى در حال توسعه جهت تحت فشار قراردادن طرفهاى تجارى - در كشورهاى صنعتى - به مشاركت در رشد و توسعه اقتصادى آنان؛ خصوصىسازى اقتصادى در پروژههاى زيربنايى به نحوى كه متناسب با نيازهاى كشورهاى در حال توسعه باشد.
اخيرا استفاده از قراردادهاى ساخت، بهرهبردارى و انتقال جهت خصوصىسازى، جذب سرمايههاى خارجى، دسترسى به تكنولوژى پيشرفته و مهارتهاى فنى، و بهرهمندى از مديريت كارآمد، مورد توجه دولت ايران نيز قرار گرفته است. به عنوان نمونه بند 6-14 طرح سازماندهى اقتصادى جمهورى اسلامى ايران كه در اواسط سال گذشته توسط رياست محترم جمهورى ابلاغ شد، بر ورود و جلب منابع و سرمايههاى خارجى از طريق قراردادهاى ساخت، بهرهبردارى و انتقال (BOT) تأكيد شده است.
اين مقاله كوشش دارد، تا اولاً، مكانيزم اين قراردادها را كه به قراردادهاى بى.او.تى، معروف هستند مورد بررسى قرار دهد و ثانيا، مكانيزم بى.او.تى را از مكانيزمهاى مشابه تمييز دهد و مشخصههاى قراردادهاى بى.او.تى را مطرح نمايد تا زمينه بهرهگيرى هر چه بيشتر آنها در پروژههاى زيربنايى و در جهت خصوصى سازى، جذب تكنولوژى و دانش فنى، و دسترسى به مديريت كارآمد فراهم گردد. بنابراين مطالب اين مقاله به دو قسمت تقسيم مىشود: در قسمت اول، مفهوم پروژههاى ساخت، بهرهبردارى و انتقال (BOT) مورد بررسى قرار مىگيرد و در قسمت دوم ويژگيهاى اين قراردادها و تفاوت آن با قراردادهاى مشابه، مورد تحليل قرار مىگيرد.
دستيابى به توسعه و رشد اقتصادى تنها در پرتو سرمايهگذارى در طرحهاى زيربنايى اقتصادى امكانپذير است. طرحها و پروژههاى زيربنايى به صورت سنتى در قلمرو بخش عمومى قرار داشته و توسط دولت تأمين مالى، ساخته و نهايتا اجرا و مورد بهرهبردارى قرار مىگرفته است. بسيارى از كشورهاى در حال توسعه ديگر قادر نيستند به تقاضاهاى روز افزون در بخش زيربنايى اقتصادى پاسخ دهند. آنها جهت ساخت پروژههاى زيربنايى نياز به سرمايه كلان، ارز خارجى، تكنولوژى پيشرفته و مديريت كارآمد دارند. بنابر اين بدون حضور فعّال طرفهاى تجارى از كشورهاى صنعتى و بدون مشاركت بخش خصوصى، اين دولتها قادر نيستند به تقاضاهاى رو به تزايد در بخش زيربنايى اقتصادى پاسخ دهند. يكى از مكانيزمهايى كه در جهت حل معضل سرمايهگذارى در پروژههاى زيربنايى مورد توجه كشورهاى در حال توسعه قرار گرفته است قراردادهاى ساخت، بهرهبردارى و انتقال (BOT) است.
ساخت، بهرهبردارى و انتقال ترجمه عبارت «Build-Operate-Transfer» است كه بطور اختصارى به آن بى.او.تى (BOT) مىگويند. اين عبارت در بردارنده سه مفهوم ساختن، اجرا و بهرهبردارى كردن و نهايتا انتقال دادن است. در يك قرارداد متعارف بى.او.تى، پروژهاى با مجوز دولت توسط يك شركت خصوصى ساخته مىشود و پس از ساخت، براى مدتى، مورد بهرهبردارى آن شركت قرار مىگيرد و پس از انقضاى مدت قرارداد، پروژه به دولت طرف قرارداد منتقل مىشود. به بيان ديگر، دولتى به يك كنسرسيوم خصوصى متشكل از شركتهاى خصوصى امتياز مىدهد تا كنسرسيوم مطابق قرارداد، تأمين مالى يك طرح زيربنايى را عهده دار شده، آن را بسازد و در ازاى مخارجى كه تقبل كرده براى مدتى از پروژه ساخته شده بهرهبردارى كند و پس از سپرى شدن مدت قرارداد، پروژه و حق استفاده از آن را مجانا به دولت منتقل نمايد.
با توجه به مطالب بالا و همانطور كه در نمودار شماره (1) نشان داده شده است، طرفهاى اصلى يك پروژه ساخت، بهرهبردارى و انتقال (BOT) عبارتند از:
يكى از طرفهاى اصلى قرارداد بى.او.تى دولت است كه در قلمرو خود اجازه مىدهد تا يك كنسرسيوم خصوصى، ساخت يك پروژه زيربنايى و تأمين مالى آن را تقبل كرده و پس از ساخت، براى مدتى از آن بهرهبردارى كند. در عمل يكى از نهادهاى دولتى (كه ممكن است در سطح ملى، استانى يا محلى باشد) مسؤوليت پروژه را به عهده مىگيرد و در نهايت پروژه به آن نهاد منتقل مىشود. علاوه بر آن نهاد دولتى كه مسؤول مستقيم پروژه است، معمولاً تعداد ديگرى از دواير دولتى نيز، بطور مستقيم يا غير مستقيم در پروژه دخالت دارند.
طرف دوم قرارداد بى.او.تى تعدادى كارگزار خصوصى است كه در يك شركت تحت عنوان كنسرسيوم متشكل شده و بطور مشترك مسؤوليت تأمين مالى، ساخت، اجرا و بهرهبردارى از پروژه را تقبل مىكنند.
اشخاص حقيقى و يا حقوقى هستند كه بخشى از سرمايه مورد نياز براى پروژه را از طريق خريد سهام تأمين مىكنند.
پيمانكاران ممكن است متعدد و متنوع باشند كه به حسب مورد ممكن است وظيفه مطالعات ابتدايى پروژه، ساخت پروژه، عرضه ماشين آلات، ابزار و مصالح مورد نياز براى ساخت پروژه، نصب ماشين آلات، بهرهبردارى، عرضه مواد اوليه و ديگر مايحتاج براى بهرهبردارى و غيره را به عهده گيرند.
كسانى كه در نهايت محصولات پروژه به آنها فروخته مىشود، ممكن است مصرف كنندگان نهايى يا شركتهاى خصوصى يا دولتى باشند كه بطور تضمينى خريد محصولات را تقبل كردهاند.(3)
يك قرارداد متعارف بى.او.تى، داراى عناصر اصلى زير است:
1- دولت به كنسرسيوم امتياز احداث يك پروژه اقتصادى را اعطا مىكند.
2- دولت امتياز بهرهبردارى از پروژه اقتصادى ساخته شده را براى مدت معينى به كنسرسيوم واگذار مىكند.
3- كنسرسيوم مسؤول تأمين مالى پروژه است.
4- كنسرسيوم مسؤول ساخت پروژه است.
5- مسؤوليت بهرهبردارى از پروژه در مدت مقرر به عهده كنسرسيوم است.
6- كنسرسيوم منافع بدست آورده در آن مدت را به ازاى هزينههاى انجام شده محسوب مىكند.
7- پس از سپرى شدن مدت مقرر، پروژه بطور رايگان به دولت مزبور منتقل مىشود.
براى بهتر روشن شدن مكانيزم قراردادهاى بى.او.تى، فرض كنيد دولت فيليپين تصميم دارد تا يك نيروگاه 1290 مگاواتى را كه حدودا 3/1 ميليون دلار هزينه دارد بسازد. همچنين فرض كنيد كه دولت فيليپين تمايلى ندارد كه از وام استفاده كند و يا اين كه چنين وامى فعلا در دسترس نيست. استفاده از مكانيزم بى.او.تى به دولت فيليپين امكان مىدهد تا منابع مالى مورد نياز براى تأسيس نيروگاه را تأمين نمايد. دولت فيليپين ساخت و بهرهبردارى از پروژه را بر اساس مكانيزم بى.او.تى به مناقصه گذاشته و يك كنسرسيوم متشكل از شركتهاى خصوصى پاكستان برنده مىشود. براساس قرارداد بى.او.تى كه بين كنسرسيوم و دولت فيليپين منعقد مىشود، كنسرسيوم متعهد مىگردد تا منابع مالى لازم براى ساخت نيروگاه را تأمين كرده و نيروگاه را طبق شرايط مقرر در قرارداد بسازد. در مقابل هزينههايى كه كنسرسيوم، براى ساخت نيروگاه متحمل شده است، دولت فيليپين، امتياز استفاده و بهرهبردارى از نيروگاه را براى مدت 10 سال به كنسرسيوم واگذار مىكند تا از طريق فروش برق توليدى نيروگاه، هزينههاى انجام شده را مستهلك كند و سودى نيز به دست آورد. پس از سپرى شدن 10 سال مقرر در قرارداد، كنسرسيوم متعهد است تا نيروگاه را بدون دريافت هيچ گونه وجهى و بطور رايگان به دولت فيليپين واگذار نمايد.(4)
براى بهتر مشخص شدن مكانيزم بى.او.تى توجه شما را به نمودار شماره (2) كه يك قرارداد ساده بى.او.تى را نشان مىدهد، جلب مىكنم.
1- قرارداد بين كنسرسيوم و وزارت نفت ايران براى ساخت پروژه بى.او.تى
2- توافق با سهامداران و تعيين سهم شركتهاى تشكيل دهنده كنسرسيوم
3- توافق با بانك براى اخذ وام
4- قرارداد با پيمانكار براى بررسى امكان پروژه و اقتصادى بودن آن
5- قرارداد ساخت پروژه
6- قرارداد بهره بردارى از پروژه و نگهدارى از تجهيزات آن
7- قرارداد عرضه مواد اوليه، تجهيزات و ماشينآلات مورد نياز براى ساخت و بهره بردارى
8- قرارداد فروش محصولات پروژه
در اين نمودار فرض شده كه وزارت نفت ايران تصميم دارد يك خط لوله از شمال به جنوب بكشد؛ در حالى كه وزارت نفت تمايلى ندارد براى ساخت اين خط لوله از وام استفاده كند و يا اين كه چنين وامى فعلاً در دسترس نيست. استفاده از مكانيزم بى.او.تى طبق نمودار به دولت ايران امكان مىدهد تا بتواند منابع مالى مورد نياز براى تأسيس اين خط لوله را تأمين كند. وزارت نفت با مجوز هيأت دولت ساخت پروژه را بر اساس مكانيزم بى.او.تى به مناقصه گذاشته و يك كنسرسيوم متشكل از شركتهاى خصوصى در اين مناقصه برنده مىشود. بر مبناى قرارداد بى.او.تى كه بين كنسرسيوم و وزارت نفت ايران منعقد مىشود، كنسرسيوم متعهد مىشود تا منابع مالى لازم براى ساخت خط لوله را تأمين كرده و خط لوله را طبق شرايط مقرر در قرارداد به انجام رساند. به ازاى هزينههاى ساخت پروژه و سود مورد نظر كنسرسيوم، دولت ايران امتياز استفاده و بهرهبردارى از خط لوله را براى مدت 20 سال به كنسرسيوم واگذار مىكند. كنسرسيوم از طريق منافع اين خط لوله كه در مدت بيست سال بدست مىآيد هزينهها و سود خود را مستهلك خواهد كرد. پس از سپرى شدن مدت مزبور كنسرسيوم متعهد است تا خط لوله ساخته شده را بدون دريافت هيچ گونه وجهى و بطور رايگان به وزارت نفت ايران واگذار نمايد.
نمودار شماره (3) يك قرارداد بى.او.تى براى تأسيس يك نيروگاه خصوصى در اندونزى را نشان مىدهد.
كل هزينههاى پروژه در حدود 2500 ميليون دلار بوده است كه 680 ميليون آن به صورت سهام، توسط چهار شركت متصدى پروژه سرمايهگذارى شده است. 1820 ميليون دلار توسط چهار شركت مالى و اعتبارى به صورت وام در اختيار كنسرسيوم قرار گرفته است. اين وام فقط متكى به دارايى و درآمدهاى پروژه به صورت وام در اختيار كنسرسيوم قرار گرفته است. اين وام فقط متكى به دارايى و درآمدهاى پروژه پرداخت شده و وام دهنده حق ندارد، در صورت عدم وصول اصل وام و بهرههاى آن، به ديگر داراييهاى متصديان رجوع كند. Mitsui & Co شركت پيمانكارى است كه وظيفه ساخت پروژه را به عهده دارد. شركت MIssion O&M وظيفه مراقبت از تأسيسات و بهرهبردارى از پروژه را تقبل نموده است. شركت Batu Hitam Perkasaزغال سنگ مورد نياز براى پروژه را تأمين مىكند. شركتPerseroan Perusahaan Listric Negara مسؤوليت خريد برق توليدى را به عهده دارد.(5)
استفاده از مكانيزم ساخت، بهرهبردارى و انتقال (BOT) گاهى با تغيير اندكى تحت عناوين ديگرى مطرح مىشود كه در زير به مهمترين آنها اشاره مىشود:
1- ساخت، تملك، بهرهبردارى و انتقال (BOOT) - اين عنوان معادل فارسى عبارت «Build-own-operate-Transfer» مىباشد.(6) كلمه تملك از اين جهت، در اين عبارت بكار رفته است كه كنسرسيوم اموال مادى موجود در پروژه را براى مدت مقرر در قرارداد تملك مىكند و سپس آن را به دولت مزبور انتقال مىدهد. اين تفاوت در واقع به نحوه قرارداد برمىگردد كه آيا كنسرسيوم در مدت مقرر صرفا امتياز استفاده از پروژه را پيدا مىكند يا آن را مالك مىشود. در اين مكانيزم، كنسرسيوم در زمان بهرهبردارى مالك پروژه مىباشد.
2- صورت ديگرى از مكانيزم بى.او.تى قراردادهاى ساخت، تملك و بهرهبردارى (BOO) است كه ترجمه عبارت «Build-own-operate» است. در اين قراردادها كنسرسيوم مسؤول ساخت و بهرهبردارى از پروژه است بدون اين كه مجبور باشد كه پروژه ساخته شده را به دولت و يا بخش دولتى واگذار كند. مالكيت پروژه در اختيار كنسرسيوم خواهد بود و كنسرسيوم تعهدى ندارد كه پس از طى مدتى، پروژه را به دولت منتقل نمايد. به عبارت ديگر بهرهبردارى كنسرسيوم از پروژه محدود به مدت معينى نيست.
3- چنانچه در پروژههاى ساخت، تملك و بهرهبردارى (BOO) كنسرسيوم متعهد شود، پس از انقضاى مدت معينى، پروژه را در قبال دريافت مبلغى، به دولت مزبور بفروشد، از عنوان «ساخت، تملك، بهرهبردارى و فروش» (BOOS) «Build-own-operate-Sell» استفاده مىشود.
4- چنانچه كنسرسيوم پروژه را بعد از ساخت تملك كرده و آن را براى مدت معينى، در مقابل مبلغى به دولت يا بخش خصوصى اجاره دهد و پس از سپرى شدن مدت، آن را بطور رايگان به دولت تمليك كند، از عنوان «ساخت، اجاره و انتقال» (BLT) كه ترجمه «Build-Lease-Transfer» است و يا از عنوان «ساخت، تملك، اجاره و انتقال (BOLT) كه ترجمه عبارت «Build-Own-Lease-Transfer» است استفاده مىشود.
5- اگر در يك قرارداد بى.او.تى طرفين بخواهند، تأكيد كنند كه مالكيت پروژه و همچنين، مالكيت تأسيسات آن، به محض اتمام به دولت منتقل خواهد شد و سپس دولت امتياز استفاده انحصارى، از پروژه را براى مدت مشخصى، به كنسرسيوم اعطا كند، از اصطلاح ساخت، انتقال و بهرهبردارى «Build-Transfer-Operate» يا به اختصار (BTO) استفاده مىشود.
6- چنانچه پروژهاى و تأسيساتى كه هم اكنون موجود است، به بخش خصوصى واگذار شود، تا توسط بخش خصوصى بازسازى شده و متقابلاً براى مدتى مورد بهرهبردارى بخش خصوصى قرار گيرد و سپس به دولت منتقل شود از اصطلاح بازسازى، بهرهبردارى و انتقال (ROT)«Refurbish-Operate- Transfer» استفاده مىشود. چنانچه پروژه زيربنايى موجود، به بخش خصوصى واگذار شود تا آن را به يك پروژه مدرن تبديل كرده و در عوض براى مدتى مورد بهرهبردارى قرار دهد و سپس آن را بطور رايگان به دولت منتقل نمايد، از اصطلاح مدرنيزه كردن، بهرهبردارى و انتقال (MOT) «Modernize-Operate-Transfer» استفاده مىشود.
هر چند اين تفاوتها، نشان دهنده تنوع ساختارى قراردادهاى تشكيل دهنده بى.او.تى است، همگى در اين امر مشترك هستند كه دولت امتياز ساخت (يا بازسازى) و بهرهبردارى از يك پروژه را به بخش خصوصى واگذار مىكند تا بخش خصوصى وظيفه تأمين مالى پروژه و ساخت آن را به عهده گرفته، در مقابل از امتياز بهرهبردارى از آن پروژه براى مدتى بهرهمند شود.(7)
لازم به توضيح است كه در بعضى از نوشتهها، قراردادهاى بى.او.تى، تحت عنوان قراردادهاى «اعطاى امتياز - تأمين مالى» مطرح شدهاند.(8) در اين عبارت روى اعطاى امتياز و تأمين مالى تأكيد شده است، به اين جهت كه عناصر اصلى يك قرارداد بى.او.تى اعطاى امتياز از طرف دولت به كنسرسيوم، براى ساخت و بهرهبردارى در مدت معين و تأمين مالى پروژه توسط كنسرسيوم مىباشد. اشكال اين اصطلاح اين است كه اولا به ندرت استفاده مىشود و ثانيا با قراردادهاى تأمين مالى پروژهها ـ كه بعدا در مورد آنها صحبت خواهيم كردـ ممكن است اشتباه شود. به نظر مىرسد كه استفاده از عبارت «ساخت، بهرهبردارى و انتقال (BOT)» ترجيح دارد؛ زيرا اولاً شامل مواردى كه دولت صرفا امتياز استفاده از پروژه را به كنسرسيوم اعطا مىكند نيز مىشود و ثانيا اين تعبير در بين نويسندگان معروفتر و رايجتر است.(9)
قراردادهاى بى.او.تى عمدتا در پروژههاى زيربنايى مورد استفاده قرار مىگيرد كه در برگيرنده عمليات مادى وسيع بوده و خدمات ناشى از آن مستقيما مورد نياز عموم است و اشخاص حقيقى و يا حقوقى حاضرند، در ازاى استفاده از آن خدمات پول پرداخت كنند. اين پروژهها شامل گستره وسيعى از طرحهاى اقتصادى مثل جادهها و بزرگراهها، فرودگاهها، بنادر، سيستم تهيه آب و آب رسانى، فاضلاب، توليد نيرو و برق رسانى، مخابرات، استخراج نفت و گاز و پخش محصولات نفتى، استخراج معادن، و ساخت تونلها، پلها، خطوط راهآهن، مترو، و غيره مىباشد.
لازم به توضيح است كه از لحاظ نظرى، دليلى وجود ندارد كه استفاده از بى.او.تى محصور و محدود به پروژههاى معينى باشد. به عنوان نمونه ساخت هتلها و مراكز تفريحى و توريستى، راه اندازى مراكز درمانى و بهداشتى، و حتى برنامههاى كامپيوترى و غيره از مواردى است كه امروزه در كنار پروژههاى سنگين زيربنايى موضوع قراردادهاى بى.او.تى واقع مىشوند.(10) اين موضوع بيشتر به سياستهاى يك كشور برمىگردد كه مكانيزم بى.او.تى را براى چه نوع پروژههايى مناسب مىداند. يك كشور ممكن است مطابق با سياستهاى اقتصادى خود پروژههايى را كه ممكن است موضوع قراردادهاى بى.او.تى قرار گيرند، بطور تفصيلى مشخص كند. به عنوان نمونه دولت فيليپين مقرر داشته كه تنها پروژههاى زير، ممكن است موضوع قراردادهاى بى.او.تى قرار گيرند:
1- بزرگراهها: شامل جادههاى سريعالسير، جادهها، پلها، ترمينالها، تونلها و ديگر تسهيلات مرتبط؛
2- راهآهن: پروژههاى مرتبط با خطوط راهآهن؛
3- كشتيرانى، راههاى آبى و تسهيلات مرتبط؛
4- بنادر: شامل اسكلهها، ديوارههاى ساحلى، انبارها، محل كنترل، خدمات قايقرانى و امكانات مرتبط؛
5- فرودگاهها: شامل ساخت فرودگاهها، كنترل هوايى و تسهيلات مرتبط؛
6- نيرو: شامل نيروگاهها، برق رسانى و تسهيلات مرتبط؛
7- مخابرات: شامل تجهيزات اصلى شبكههاى ارتباطى و مخابراتى، امكانات ماهوارهاى و تسهيلات مرتبط؛
8- آبيارى و تسهيلات مرتبط؛ 9- تأمين آب، دفع فاضلاب و زهكشى؛ 10- تجهيزات زيربنايى آموزشى و بهداشتى؛ 11- احياء اراضى و لايروبى كردن؛ 12- پروژههاى بزرگ صنعتى؛ 13- بازارها و كشتارگاهها؛ 14- آب انبارها و تسهيلات بعد از برداشت محصول؛ 15- احداث درياچههاى ماهيگيرى و تسهيلات مرتبط؛ 16- فعاليتهاى مرتبط با حفظ محيط زيست و حفظ خاك.
براى شناخت بهتر قراردادهاى بى.او.تى لازم است تا اين قراردادها با قراردادهاى مشابه مقايسه شود تا مشخص شود كه چه تفاوتها يا مشابهتهايى بين آنها وجود دارد. در اين مقايسه، تفاوتها و مشابهتهاى موجود بين قراردادهاى بى.او.تى با قرادادهاى وام درازمدت، قراردادهاى سرمايهگذارى مستقيم، قراردادهاى تجارت متقابل، قراردادهاى تأمين مالى پروژه، و قراردادهاى اعطاى امتياز بطور خلاصه مطرح مىشود.
با توجه به اين كه در قراردادهاى بى.او.تى بنا است كه مخارج انجام شده براى ساخت و بهرهبردارى از پروژه، به اضافه سود كنسرسيوم در طول يك مدت طولانى مستهلك شود، اين ابهام ممكن است به وجود آيد كه قراردادهاى بى.او.تى در واقع همان قراردادهاى اخذ وام دراز مدت (Long-Term Loan Agreements) است.(11) على رغم اين مشابهت ظاهرى، قراردادهاى بى.او.تى با قراردادهايى كه طبق آن دولت مبادرت به اخذ وام دراز مدت مىكند، تفاوت اساسى دارد. در قراردادهاى وام، وام دهنده مسؤوليتى در قبال ساخت، طرح و يا اجراى پروژه ندارد؛ در حالى كه در قراردادهاى بى.او.تى اين مسؤوليت به عهده كنسرسيومى است كه مسؤوليت تأمين منابع مالى پروژه به عهده او است. به اضافه اين كه در قراردادهاى وام دراز مدت، وام گيرنده متعهد به پرداخت اصل وام و بهره آن است در حالى كه در قراردادهاى بى.او.تى دولت پذيرنده، متعهد به پرداخت بهاى پروژه نيست و درآمد كافى براى پروژه را نيز تضمين نمىكند. درآمد حاصل از پروژه ممكن است حتى هزينههاى انجام شده را نپوشاند و يا برعكس نه تنها هزينههاى انجام شده را بپوشاند، بلكه سود قابل توجهى را نيز براى كنسرسيوم به ارمغان آورد. بنابراين، مسؤوليت اين كه طرح از لحاظ اقتصادى سودآور است و اين كه سود حاصله به اندازهاى است كه مىتواند مخارج انجام شده را بپوشاند، به عهده كنسرسيوم مىباشد. در نتيجه، هر چند قراردادهاى بى.او.تى حاوى مشخصههايى از قراردادهاى وام درازمدت است، ولى بى.او.تى يك شيوه خاص و متمايز بوده و نمىتوان آن را به عنوان زير مجموعه قراردادهاى وام درازمدت، طبقهبندى كرد.
قراردادهاى بى.او.تى با قراردادهاى سرمايهگذارى مستقيم خارجى كه تحت عنوان «Foreign Direct Investment» شناخته مىشوند، مشابهتهاى فراوانى دارند. دبيرخانه سازمان تجارت جهانى سرمايهگذارى مستقيم خارجى را چنين تعريف كرده است: سرمايهگذارى مستقيم خارجى وقتى واقع مىشود كه يك سرمايه گذار، در يك كشور (كشور فرستنده سرمايه) قرارداد اموالى را در كشور ديگرى (كشور پذيرنده سرمايه) تحصيل كند، با اين قصد كه آن اموال را اداره كند.(12) هر چند تعريف مزبور ممكن است شامل بعضى از مكانيزمهاى بى.او.تى نيز باشد، قراردادهاى بى.او.تى و قراردادهاى سرمايهگذارى مستقيم دو شيوه مستقل براى تأمين مالى پروژهها هستند. در سرمايهگذارى مستقيم، سرمايه گذار اموالى را در كشور پذيرنده تملك مىكند، بدون اين كه اين مالكيت، به موجب قرارداد، محدود به مدت معينى باشد، در حالى كه در قراردادهاى بى.او.تى اين تملك ممكن است، اصلاً مطرح نباشد و يا اگر هم مطرح باشد به صورت موقت و براى سالهاى مشخصى باشد. همچنين در قراردادهاى بى.او.تى سرمايهگذار مكلف است تا پس از انقضاى مدت مقرر، پروژه ساخته شده را بطور مجانى به دولت پذيرنده منتقل نمايد، در صورتى كه در سرمايهگذارى مستقيم اولاً سرمايه گذار چنين تعهدى ندارد و ثانيا اگر دولت پذيرنده به دلايلى اموال آن شركت را تصاحب كند بايد قيمت عادلانه آن را به سرمايه گذار پرداخت كند.
قراردادهاى تجارت متقابل (Countertrade) به قراردادهايى اطلاق مىشود(13) كه بر اساس آن، صادر كننده، ملزم به انجام تعهدات متقابلى به نفع طرف وارد كننده مىشود كه اين تعهدات علاوه بر تعهدات متعارفى است كه يك صادر كننده مشابه در يك قرارداد معمولى نقدى تقبل مىكند. به عنوان مثال ضمن قرارداد خريد ماشين آلات از يك صادر كننده خارجى، صادر كننده ملزم مىشود تا متقابلاً كالاهايى را از كشور وارد كننده، خريدارى كرده و از كشور خارج كند. تعهد به خريد متقابل كالاهاى داخلى يك تعهد جداگانهاى است كه يك فروشنده ماشين آلات اضافه بر تعهدات متعارف تقبل كرده است. قراردادهاى تجارت متقابل انواع گوناگونى دارد كه مهمترين آنها عبارتند از معاملات تهاترى ساده (Barter)، بيع متقابل (Counter-Purchase)، باى بك (Buy-Back)، افست(Offset)، قراردادهاى تسويه تهاترى (Clearing Arrangements) و تعويض (Swap).
بعضى از نويسندگان، قراردادهاى بى.او.تى را به عنوان يك قرارداد تجارت متقابل (Countertrade) قلمداد كردهاند.(14) توجيهى كه براى اين دستهبندى وجود دارد بر اين اساس استوار است كه قراردادهاى بى.او.تى بر مبناى تجارت دو طرفه و متقابل استوار است. در بى.او.تى اين وظيفه كنسرسيوم است تا منابع مالى ساخت و راهاندازى پروژه را تأمين كند و پروژه را مطابق با شرايط قرارداد بسازد و دولت پذيرنده مسؤوليتى از اين جهت ندارد. در مقابل دولت پذيرنده به كنسرسيوم اجازه مىدهد تا براى مدتى از پروژه ساخته شده بهرهبردارى كند (و يا در مواردى كنسرسيوم آن را براى آن مدت تملك كند) تا هزينههاى انجام شده مستهلك شود. بنابراين كنسرسيوم منابع مالى، تكنولوژى، ماشين آلات، و ديگر مواد مورد نياز را فراهم مىكند و در مقابل حق بهرهبردارى از پروژه را براى مدت معينى در اختيار مىگيرد بدون اين كه دولت پذيرنده از اين بابت پولى به كنسرسيوم بدهد.
به نظر مىرسد با اين كه قراردادهاى بى.او.تى با قراردادهاى تجارت متقابل تشابه زيادى دارند، ولى در اكثر نوشتههاى حقوقى قراردادهاى بى.او.تى مستقل از قراردادهاى تجارت متقابل، مطرح شده است. يكى از دلايل اين تمايز، ويژگيهاى خاص قراردادهاى بى.او.تى است كه در واقع، دربردارنده عناصرى، مانند خصوصىسازى، سرمايهگذارى، جذب تكنولوژى، كسب مهارتهاى فنى، بهره مندى از مديريت كارآمد و عدم تحميل هزينه ساخت و راهاندازى پروژه، بر دولت است. بنابراين، هر چند شباهتهاى غير قابل انكارى بين قراردادهاى بى .او.تى و قراردادهاى تجارت بويژه با قراردادهاى باى بك وجود دارد ولى به جهت ويژگيهاى خاص بى.او.تى، تلقى كلى اين است كه قراردادهاى بى.او.تى براى تأمين مالى پروژهها بوده و جدا از قراردادهاى تجارت متقابل مىباشند.
قراردادهاى تأمين مالى پروژه (Project Financing Agreements) عبارت است از: قرارداد تأمين مالى يك واحد اقتصادى مشخص كه بر طبق آن وام دهنده كلاً يا بعضا براى بازپرداخت وام به داراييهاى آن واحد اقتصادى و به منافعى كه از آن بدست مىآيد تكيه مىكند.(15) فرقى كه قراردادهاى تأمين مالى پروژه با وامهاى معمولى دارند، در اين است كه بازپرداخت وام و بهره آن وابسته به موفقيت طرح اقتصادى مورد نظر است. چنانچه اين طرح در عمل نتواند موفق شود، تنها داراييهاى آن واحد اقتصادى است كه ممكن است، براى بازپرداخت وام و بهره آن به فروش برسد و وام دهنده نمىتواند به داراييهاى ديگر متصديان پروژه مراجعه كند، مگر نسبت به مقدار مالى كه آنها در پروژه سرمايهگذارى كردهاند.
به نظر مىرسد كه قراردادهاى بى.او.تى با قراردادهاى تأمين مالى پروژه در جهاتى شبيه هستند؛ ولى هر كدام از اين دو قرارداد، ويژگيهاى خاص خود را دارند. مشابهت اين دو در اين است كه در هر دو، بازپرداخت وام منوط به سودآورى آن واحد اقتصادى و از طريق منافعى است كه از آن واحد اقتصادى بدست مىآيد. اما در قراردادهاى بى.او.تى كنسرسيوم وظيفه دارد تا هم وام مورد نظر را اخذ كند و هم پروژه مورد نظر را بسازد و هم آن را براى مدت مقرر اداره كرده و هزينههاى انجام شده ـ كه از جمله آن وام و بهره آن است ـ را از طريق منافع و درآمد آن واحد اقتصادى مستهلك كند. در حالى كه در قراردادهاى تأمين مالى پروژه تنها بازپرداخت وام و بهره آن متكى به دارايى آن واحد اقتصادى و درآمد آن است و معمولاً قرض دهنده نقشى در اداره و بهرهبردارى از آن واحد اقتصادى ندارد. به عنوان مثال خريد اوراق قرضه منتشر شده توسط يك شركت در واقع يك نوع تأمين مالى پروژه است، زيرا دارايى آن شركت و درآمد آن تضمين بازپرداخت اصل قرض و بهره آن مىباشد. خريدار اوراق قرضه (يعنى وام دهنده) اموال شركت را تملك نمىكند و در اداره آن نقشى ندارد؛ در حالى كه در قراردادهاى بى.او.تى كنسرسيوم هم تأمين مالى مىكند و هم آن واحد اقتصادى را طراحى و مىسازد و هم آن را مطابق با قرارداد تملك كرده و يا براى مدتى در اختيار مىگيرد.
لازم به توضيح است كه وقتى كسى وامى را صرفا به اعتماد دارايى و درآمد يك پروژه پرداخت مىكند، بايد احتياطهاى لازم را نموده، اين نكات را مد نظر داشته باشد كه آيا آن واحد اقتصادى به سوددهى مىرسد؟ و آيا اموال پروژه تكافوى بازپرداخت اصل وام و بهره آن را مىكند؟ در بسيارى از مواقع اين منوط به نظارت وام دهنده در نحوه مصرف وام و مراحل پيشرفت واحد اقتصادى است. همچنين لازم است بيان شود كه در قراردادهاى بى.او.تى، كنسرسيوم ممكن است، منابع مالى لازم براى ساخت واحد اقتصادى را با استفاده از شيوه تأمين مالى پروژه فراهم كند كه بعدا در اين رابطه بحث خواهد شد.
قراردادهاى اعطاى امتياز (Concession Agreements) در واقع قراردادهاى سادهاى هستند كه به صورت سنتى، در بهرهبردارى از معادن و ذخاير نفت مورد استفاده قرار مىگرفتهاند.(16) بر طبق اين قراردادها، امتياز انحصارى بهرهبردارى و استفاده از مواد استخراجى يك معدن به يك شركتى واگذار مىشود. اين شركت مسؤوليت تأمين منابع مالى و مهيا كردن آن و همچنين فروش محصولات استخراجى را تقبل مىكند. كنترل كامل آن معدن از جهت مديريت و يا اداره به عهده شركت مزبور است و در بعضى از موارد، شركت، آن معدن را براى مدتى طولانى تملك مىكند.
از آن جا كه موضوع قراردادهاى بى.او.تى عمدتا مرتبط با خدمات عمومى است كه يا در انحصار دولت و يا تابع مقررات خاصى مىباشد و واگذارى اين خدمات به بخش خصوصى، نياز به مجوز دولت دارد، قراردادهاى بى.او.تى به قراردادهاى اعطاى امتياز نزديك مىشود، زيرا در قراردادهاى بى.او.تى دولت امتياز ورود به اين بخش اقتصادى را به يك كنسرسيوم خصوصى اعطا مىكند.(17) با اين حال مىتوان گفت كه قراردادهاى اعطاى امتياز، امروزه تا اندازهاى قديمى شده و كشورهاى در حال توسعه حاضر نيستند اين قراردادهاى سنتى را با شركتهاى بزرگ امضا كنند.
پس اولاً، قراردادهاى بى.او.تى در واقع شكل جديد و تغيير يافته همان قراردادهاى اعطاى امتياز است كه متناسب با ديدگاههاى جديد كشورهاى در حال توسعه طرح شده است.
ثانيا، استفاده از قراردادهاى بى.او.تى منحصر به معادن نيست و امروزه استفاده از آن در ساخت پروژههاى صنعتى، جادهها، تونلها، نيروگاههاى برق و غيره نيز رايج است.
ثالثا، مدت استفاده از قراردادهاى بى.او.تى معمولاً كمتر از قراردادهاى اعطاى امتياز است.
رابعا، در قراردادهاى اعطاى امتياز، شركت صاحب امتياز معمولاً مبلغى را رأسا يا به تدريج به دولت مزبور مىدهد؛ در صورتى كه در قراردادهاى بى.او.تى واحد اقتصادى ساخته شده به دولت واگذار مىشود و معمولاً كنسرسيوم مبلغى براى استفاده انحصارى خود به دولت پرداخت نمىكند. بنابراين در هر قرارداد بى.او.تى يك توافق اعطاى امتياز وجود دارد؛ ولى اين بدين معنا نيست كه قراردادهاى بى.او.تى همان قراردادهاى اعطاى امتياز است كه از سابقه خوبى نزد كشورهاى در حال توسعه برخوردار نيست.(18) با اين وجود هنوز در بعضى از نوشتهها از عنوان اعطاى امتياز (Concession Agreements) براى بيان قراردادهاى بى.او.تى استفاده مىشود.(19)
رشد سريع اقتصادى در كشورهاى در حال توسعه و تغيير در نگرش آنها موجب شده تا به توسعه امكانات و طرحهاى زيربنايى توجه خاصى مبذول كنند. اين كشورها بدون سرمايهگذارى كلان در زمينه حمل و نقل، نيرو، مخابرات، و غيره، قادر نخواهند بود تا رشد اقتصادى فعلى خود را در سطح مطلوبى حفظ كنند. هم اكنون كشورهايى مثل فيليپين، هند، برزيل، لهستان، چين و غيره احساس كردهاند كه تا چه اندازه كمبود سرمايهگذارى در طرحهاى زيربنايى، مانع رشد اقتصادى اين كشورها و تا چه حد مانع دست يافتن آنها به يك رشد مطلوب اقتصادى است. به عنوان مثال، كمبود برق در چين باعث شده است كه بين 1 تا 2 درصد رشد ناخالص ملى آن كشور را پايين بياورد. مشابه چنين تخمينهايى در مورد پاكستان و هند(20) وجود دارد.
در حالى كه سرمايهگذارى هنگفت در طرحهاى زيربنايى يك نياز مبرم براى اين كشورها است، دولتها سرمايه لازم براى تأمين مالى اين پروژهها را در اختيار ندارند. در حالى كه روز به روز تقاضا براى سرمايهگذارى در اين بخش افزايش پيدا مىكند، منابع مالى دولت قادر نيست تا تمام اين نياز را بپوشاند. بحران بدهى كشورهاى در حال توسعه در اوايل دهه هشتاد ميلادى نشان داد كه اخذ وام به صورت سنتى چه مشكلات و عواقبى را براى اين كشورها به دنبال خواهد داشت. از طرف ديگر بسيارى از اين كشورها از دست دادن تسلط و كنترل خود بر طرحهاى زيربنايى را مخالف منافع ملى و استراتژيك خود مىدانند.
يكى از ايدههاى نو در حل اين معضل استفاده از قراردادهاى ساخت، بهرهبردارى و انتقال (BOT) است. اين روش به بخش خصوصى امكان مىدهد تا در پروژههاى زيربنايى و عمومى مشاركت كند، بدون اين كه براى هميشه مالك طرحهاى زيربنايى شود. در فيليپين پروژههاى بى .او .تى مورد استفاده قرار گرفت تا كمبود برق در كشور را جبران كند، بدون اين كه فشار جديدى به منابع ارزى آن كشور وارد آورد. در اين كشور بيش از بيست نيروگاه برق از طريق بى.او.تى ساخته شده است كه بيش از 4/3 ميليون دلار مىگردد.(21) دولت تركيه يكى ديگر از كشورهاى پيشتاز در استفاده از قراردادهاى بى.او.تى براى ساخت و تكميل پروژههاى زيربنايى است.
بنابراين، توجه به قراردادهاى بى.او.تى به سرعت در حال افزايش است و در سطح جهان پروژههاى زيادى با اين شيوه ساخته شده و مىشود. امروزه قراردادهاى بى.او.تى، به عنوان ابزارى حياتى در طرحهاى زيربنايى تلقى مىشود و مورد شناسايى و حمايت سازمانهاى بين المللى است. با اين حال بعضى از اين پروژهها به دلايل پيچيدگى حقوقى و نبود مقررات مناسب در كشور پذيرنده متوقف شده و به نتيجه نرسيده است و عملاً نتوانسته توقعى را كه از اين نوع قراردادها مىرفته برآورده كند. علاوه بر نارساييهاى قانونى و حقوقى، مسايل اقتصادى، مشكل تأمين منابع مالى مورد نياز، مشكلات فنى و مخالفتها و ملاحظات سياسى از جمله ديگر موانعى است كه همواره نقشى منفى، در موفقيت پروژههاى بى.او.تى داشته است. چنانچه كشورهاى در حال توسعه بخواهند از بى.او.تى براى توسعه اقتصادى خود بهرهمند گردند، بايد آگاهيهاى خود از مكانيزم بى.او.تى را افزايش داده، روش عملى و مسايل حقوقى آنها را به درستى شناسايى نمايند. تأسيس يك مركز كه مسؤوليت مرتب اين قراردادها را مورد ارزيابى قرار دهد و نقاط قوت و ضعف آن را بررسى كند از مسايلى است كه بايد بطور جدى در نظر گرفته شود.
ايران در سالهاى اخير به اين قراردادها توجه پيدا كرده است. مسلما براى ورود به قراردادهاى بى.او.تى، ايران با موانع و چالشهاى بىشمارى روبهرو است كه بايد در تحقيقات بعدى بدان پرداخته شود.
1 ـ اين مقاله نتيجه طرح تحقيقاتى است كه نگارنده با تسهيلات دانشگاه تهران [مجتمع آموزش عالى قم[ انجام داده است. يادداشتهاى اوليه اين طرح در سالهايى كه در دانشگاه آدلايد استراليا مشغول تحصيل بودم گردآورى شده است. 2 ـ استاديار دانشگاه تهران، (مجتمع آموزش عالى قم)، داراى مدرك Phd از دانشگاه آدلايد در استراليا. 3- Nielsen, "Trends and Evolving Risks in Design-Build, BOT and BOOT Projects" (1997) Intercational Construction Law Review p 196. 4 ـ اين مثال بر اساس يك مورد واقعى تنظيم شده است. Tiglao Operate-Transfer Schemes" (July 9.1992) Far Eastern Economic Review p.57. 5- Megens, "Construction Risk and Proiject Finance - Risk Allocation as viewed by Contractors and Financiers" (1997) 14(1) International Construction Law Review. P. 32. 6- Merna, Payna & smith, "Benefits of a Structured Concession Agreement for Build - Own - Operate - Transfer (BOOT) Projects" (1993) International Construction Law Reviwe 32 p. 32; Gilchrist, "Challenging Times for BOOT Projects" (January 29, 1993) Business Review weekly p.64. 7- UNCITRAL, Yearbook, vol ××VI (1995) p 210. 8- Sington, "Limited-Recourse shifts the Risk" (April 1989) Euromoney p.83. 9 ـ به عنوان مثال، كميسيون حقوق تجارت بينالمللى سازمان ملل متحد (UNCITRAL) نيز عنوان بى.او.تى را قبول كرده است. UNCITRAL, Yearbook, vol ××VI (1995) P 210 10- UNCITRAL, Yearbook vol ××VI (UN, New York, 199) p.211. 11 ـ وامها از حيث مدت به سه گروه كوتاه مدت براى حداكثر تا يكسال، ميان مدت براى بين يك تا پنج سال، و دراز مدت براى بيش از پنج سال تقسيم مىشود. از آن جا كه بهرهبردارى از قراردادهاى بى.او.تى معمولاً براى مدتهاى بيش از پنج سال است، مقايسه بين قراردادهاى بى.او.تى و وامهاى دراز مدت در اين جا مطرح شده است. 12- World Trade Organization Secretariat, "Trade and Foreign Direct Investment", PRESS/57, (October 9, 1996) p.6. 13 ـ در ايران معمولاً براى تجارت از اصطلاح بيع متقابل استفاده مىشود كه در واقع به كارگيرى نام يكى از انواع تجارت متقابل براى كل اين معاملات است. 14- Montague, "An Introduction to Countertrade" (1989) 17 International Business Lawyer 360; Brown & Franklin Countertrade: Paying in Goods and Services (Longman, London, 1994) P.25. 15- Ladbury and Fox, "Current Legal Problems in Project Financing" 3(1) Australian Mining and Petroleum law Journal p.139. 16- Hom & Schmitthoff (ed), The Transitional Law of international Commercial Transactions (Kluwer, Deventer, the Netherlands, 1982) PP. 226-227. 17 ـ اعطاى اين امتياز به نامهاى گوناگونى بيان مىشود كه از جمله آن اعطاى امتياز (CONCESSION)، دادن پروانه (LICENCE) و فرانشيز (FRANCHISE) است. 18 ـ بر طبق قانون 1923 شوروى سابق راجع به قراردادهاى اعطاى امتياز، اين نوع قراردادها به دو دسته اصلى تقسيم مىشد كه فقط در يك دسته سرمايهگذارى مستقيم ضرورت داشت. اين دسته كه سرمايهگذارى مستقيم در آن ضرورت داشت خود به دو گروه تقسيم مىشد. دسته اول اعطاى امتياز ساده (pure concession) است كه بر اساس آن شركت خارجى مجاز مىشد تا از يك فرصت اقتصادى بهرهمند شده به استخراج و استفاده از آن مشغول شود، بدون اين كه حق مالكيت داشته باشد. دولت شوروى مستحق حق الامتيازى بود و شركت خارجى متعهد بود كه مقدار مشخصى از سرمايه را سرمايهگذارى كند و آخرين تكنولوژى و ماشين آلات مربوطه را وارد كند. نوع دوم از اين دسته در واقع يك سرمايهگذارى مشترك بود كه 49% براى شركت خارجى و 51% براى دولت شوروى بود كه توسط يك شهروند شوروى اداره مىشد. در اين شركت مشترك، آورده طرف شوروى محل و فرصت سرمايهگذارى بود و آورده طرف ديگر سرمايه و مهارتهاى حرفهاى و مديريتى بود كه نتيجتا سود حاصله تقسيم مىشد. دستهاى كه نياز به سرمايهگذارى خارجى ندارد قراردادهاى حمايت فنى است كه بر طبق آن دولت شوروى به شركتهاى خارجى كه حق اختراع، علامت تجارى، طرح صنعتى تحصيل مىكردند پول پرداخت مىكرد. اين دسته از قراردادها هر چند از نظر شوروى يك قرارداد اعطاى امتياز بود ولى در عرف شايع بينالمللى اين طور نيست. Albin, "Joint Venture law in the soviet Union: The 1920s and the 1980s" (winter, 1989) 9 Jounal of international law &Business p.633. 19- Verveniotis, "The Concession Agreement (BOT), Legislation-Recent Developments" (1994) 11(1) International Construction Law Review p.55. 20- Naresimhan, "sustainable Development of public/private Partnership in Major infrastructure projects using build operate transfer (BOT)" (1998) 15(3) international Construction law review p.408. 21 ـ ليستى از پروژههايى كه در فيليپين بر اساس بى.او.تى يا مكانيزمهاى مشابه انجام گرفته و يا در حال انجام يا مذاكره است در پيوست آمده است.